Será que a ação popular é uma verdadeira ação administrativa?

No contexto da legitimidade processual no Contencioso Administrativo, mais especificamente no que diz respeito à legitimidade ativa, a qual se refere à possibilidade de ser parte autora num processo judicial, aplica-se a regra geral estabelecida no artigo 9.º, n.º 1 do Código de Processos nos Tribunais Administrativos (CPTA). essa norma dispõe que o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida. 

 

No entanto, o n.º 2 do mesmo artigo do CPTA consagra uma ampliação dessa legitimidade ativa, na medida em que não exige que haja interesse pessoal direto na causa, pelo que qualquer pessoa, bem como associações, fundações que defendam determinados interesses, as autarquias locais e o Ministério Público, possuem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos[1].

 

Nesse contexto, é relevante diferenciar os interesses diretos dos interesses difusos.

De modo geral, os interesses diretos são interesses tuteláveis jurisdicionalmente por uma norma concreta e apresentam um benefício concreto para o particular caso o seu pedido seja atendido. Assim, é possível inferir que o interesse pessoal se traduz, frequentemente, na obtenção de uma vantagem moral ou patrimonial, que não corresponde diretamente à titularidade de um direito subjetivo ou interesse legalmente protegido, podendo resultar da simples invocação de um mero interesse de facto.

Por sua vez, os interesses difusos tratam-se de interesses sem um titular específico, associados a determinados bens jurídicos protegidos pela Constituição e pela lei. Esses interesses são definidos com base nas necessidades a serem atendidas em relação aos integrantes de uma coletividade, sendo sua proteção uma responsabilidade tanto de todos em conjunto, quanto de cada membro de um grupo ou classe. Estes interesses parecem ser aqueles que se encontram referidos no artigo 9.º, n.º 2 do CPTA.

 

O direito de ação popular encontra-se constitucionalmente consagrado no artigo 52.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP), reconhecendo a ação popular como uma espécie de legitimidade ativa dos cidadãos, na medida em que é “conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de ação popular nos termos previstos na lei”. Ou seja, os cidadãos têm legitimidade a exercer perante qualquer tribunal, para a defesa de interesses difusos, sem que tenha de ser invocado um interesse pessoal e direto ou demonstrada qualquer conexão com a relação material controvertida.

 

A ação popular encontra-se igualmente regulada na Lei n.º 83/95, de 31 de maio, que permitiu o alargamento da legitimidade ativa conhecida no artigo 9º do CPTA, desde que estejamos perante um cenário de necessidade de tutela de interesses difusos.

 

Esse mecanismo foi criado, essencialmente, para responder a situações em que um indivíduo deseja defender um interesse que, embora “constitucionalmente protegido” (como prevê o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA), não é exclusivamente pessoal nem o afeta de maneira diferenciada. Nesses casos, a ação popular é o único instrumento que confere ao sujeito a legitimidade necessária para recorrer aos tribunais e assegurar essa proteção.

Tal significa que, em casos onde o autor não teria, em circunstâncias normais, legitimidade para iniciar uma ação, essa legitimidade é concedida através do instituto da ação popular, que amplia esse requisito essencial para o prosseguimento do processo.

 

O professor DIOGO CALADO, na sua tese “Contributo para o estudo da legitimidade popular no Contencioso Administrativo português”, defende que a ação popular é um instrumento jurídico destinado à proteção de interesses metaindividuais, ou seja, que “não apresentam relação identificável e imediata com o indivíduo quando desenquadrado da sua inserção comunitária”. O autor destaca, ainda, que tanto a Constituição da República Portuguesa, como a Lei da Ação Popular, (LAP) ao ampliarem a legitimidade processual para a defesa de interesses difusos, desempenharam um papel crucial na promoção e proteção desses mesmos interesses, beneficiando não apenas a comunidade em geral, mas também certas pessoas coletivas, entre outras entidades. Tal acontece uma vez que, por meio da ação popular, os membros da comunidade têm a possibilidade de tutelar situações jurídicas materiais que, de outra forma, não poderiam ser apropriadas individualmente, garantindo, deste modo, o acesso à justiça administrativa. 

A questão que se coloca agora diz respeito à própria natureza jurídica da ação popular, considerando que, além das características já mencionadas, esta apresenta certas particularidades. O artigo 52.º da CRP, como foi mencionado supra, reconhece o direito de ação popular, e a Lei da Ação Popular (LAP) menciona expressamente o "Direito de participação procedimental e de ação popular", sugerindo a existência de uma ação popular no ordenamento jurídico.

 

No entanto, é necessário analisar essa ideia à luz de uma perspetiva processualista e do que está disposto na própria Lei de Ação Popular.

Numa perspetiva processualista, a ação seria entendida como o conjunto de atos processuais devidamente organizados, que se desenvolvem desde o início do processo até à obtenção da decisão final. Porém, no âmbito da LAP, a ação popular não se traduz em um conjunto de atos processuais autónomos, o que impede que esta seja plenamente reconduzida ao conceito clássico de ação em termos estritamente processuais.

 

Neste sentido, o professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e o professor DIOGO CALADO defendem que a ação popular não constitui, de facto, uma verdadeira ação. Assim, embora a ação popular no Contencioso Administrativo possa ser instaurada com base em qualquer um dos meios processuais previstos no CPTA, esta não deve ser entendida como uma verdadeira ação no seu sentido técnico-jurídico. 

Ainda assim, apesar dessa “desqualificação”, não se reduz a importância desta extensão da legitimidade processual, uma vez que esta continua a providenciar a existência de meios processuais para a defesa dos bens e valores protegidos constitucionalmente, os quais demonstram grande importância para os membros da comunidade em geral. Tal acontece, mesmo nos casos em que as entidades ou pessoas envolvidas não sejam titulares de uma situação que, segundo os critérios gerais de legitimidade individual, as legitime a propor a ação.

 

Por outro lado, o professor VIEIRA DE ANDRADE considera que a ação popular e um verdadeiro tipo autónomo de ação, distinto dos demais. O autor insere, inclusivamente, as ações populares no elenco de formas de processo principais, esclarecendo que estas podem ser propostas a qualquer momento, desde que não haja qualquer impedimento legal.

 

Considerando o contexto desta discussão, parece mais apropriado adotar a primeira posição, sublinhando que, no artigo 13.º da LAP, o legislador estabeleceu um regime especial para as ações populares com o objetivo de evitar o uso indiscriminado deste mecanismo. Deste modo, compreende-se que, dado o legislador já ter sido " generoso" na atribuição de legitimidade ativa, no artigo 9.º, n.º 2, do CPTA e considerando que as ações populares estão isentas de custas, poderia haver o risco de se intentarem ações de forma irresponsável. Por isso, é necessária uma triagem inicial para filtrar ações manifestamente infundadas em um contexto de legitimidade, uma vez que esta acaba por ser mais ampla. Nesse sentido, o artigo 17.º da LAP confere ao juiz a iniciativa na recolha de provas.

Assim, esta especificidade deve ser vista apenas como tal: uma particularidade, não se tratando, portanto, de um regime processual autónomo para as ações populares.

 

Conclui-se, assim, que a "ação popular" deve ser entendida não como um tipo de ação judicial em si, mas como uma ampliação da legitimidade popular para atuar em juízo.

 

Joana Margarida Pacheco Cordeiro

N.º 62 888

Subturma 12

 

 

[1] Quando o artigo faz referência a bens constitucionalmente protegidos pode ler-se saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estados, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

BIBLIOGRAFIA

§  ALMEIDA, Mário Aroso de. ‘’Manual de Processo Administrativo’’ (2020), 4.ª edição; Almedina: Coimbra.

 

§  ANDRADE, José Carlos Vieira de. ‘’A justiça Administrativa'' (2011), 11.ª edição; Almedina: Coimbra.

 

§  CALADO, Diogo de Almeida. ‘’Contributo para o estudo da legitimidade popular no Contencioso Administrativo português’’ (2016).

§  DIÁRIO DA REPÚBLICA ELETRÓNICO, Lexionário - Termo ação popular (https://dre.pt/dre/lexionario/termo/acao-popular).

 

§  DIÁRIO DA REPÚBLICA ELETRÓNICO, Lexionário - Termo legitimidade processual (Lexionário - Legitimidade processual administrativa | DRE).