O problema da resolução fundamentada

 

O problema da resolução fundamentada

 

Ana Lucas, n.º 64832

 

A suspensão cautelar da eficácia de um ato administrativo prevista no artigo 128.º do Código do Procedimento Administrativo (CPTA) consiste num mecanismo cautelar típico que visa acautelar os interesses e direitos legalmente protegidos dos particulares perante um ato da Administração. Desta forma, na pendência do processo cautelar a entidade administrativa não pode iniciar ou prosseguir com a execução do ato administrativo em causa, salvo a possibilidade de emissão de resolução fundamentada pela administração que obste à suspensão da eficácia por razões de grave prejuízo para o interesse público.

Este mecanismo tem como principal objetivo evitar os prejuízos que a execução de um ato administrativo pode gerar na esfera jurídica do particular. Permite assim a preservação da utilidade da ação judicial que o particular intenta, constituindo um pilar essencial do direito à tutela jurisdicional efetiva, assegurando que os direitos e interesses dos particulares sejam resguardados de forma provisória até a resolução definitiva do litígio.^[1]

Todavia, a verdade é que o atual regime de suspensão da eficácia do ato administrativo apresenta limitações significativas quanto à capacidade de assegurar todos os interesses envolvidos no litígio. Conforme mencionado, é conferido à Administração o poder de decidir, de forma unilateral, mediante resolução fundamentada, se fica ou não sujeita à proibição de executar o ato impugnado, sendo que essa decisão ocorre sem a pronúncia prévia por parte do juiz e sem possibilidade de impugnação pelo requerente (cfr. artigo 128.º/1, in fine do CPTA).

O professor FREITAS DO AMARAL qualifica esta possibilidade como uma “nova modalidade do privilégio de execução prévia, gravosa para os particulares e desprestigiante para os tribunais”.^[2]

Embora o artigo 128.º, n.º 3 do CPTA preveja que o tribunal pode considerar a resolução fundamentada como indevida e julgar improcedentes as razões que justificaram a execução do ato administrativo, essa decisão depende de um pedido dos interessados. Estes devem requerer a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, conforme previsto no n.º 4 do mesmo artigo.

Assim, mesmo que o tribunal decida pela improcedência dos fundamentos da resolução ou pela ilegalidade da resolução fundamentada, a continuação da execução do ato e consequente concretização do dano na esfera do particular, retiram o efeito útil da eventual declaração de ineficácia e desvirtuam a proteção cautelar originalmente pretendida.

Neste contexto, o papel do juiz acaba por ser quase irrelevante na medida em que só vai poder agir depois da decisão da Administração de suspender ou não a eficácia do ato.

É por isso um mecanismo de certa forma paradoxal, visto que, embora esteja destinado à proteção dos interesses dos particulares, concede à Administração o poder de decidir unilateralmente sobre a efetiva proteção dos mesmos. Tal como observa o professor VASCO PEREIRA DA SILVA, “é o réu quem decide se tem ou não razão quanto à sua própria pretensão de executar, depois do pedido de suspensão apresentado pelo autor”.^[3]

São estas e outras falhas, emergentes da especial dificuldade em equilibrar o interesse das várias partes do processo, que tornaram este artigo muito polêmico, objeto de discussão na doutrina e de diversas revisões legislativas.

Em 2015, a Comissão de Revisão do CPTA propôs a eliminação da possibilidade da Administração obstar ao efeito suspensivo mediante emissão de resolução fundamentada, passando o levantamento a estar dependente de uma ponderação judicial. No artigo 128.º, n.º 2 da proposta estava previsto o seguinte: “A entidade requerida e os beneficiários do ato podem requerer ao juiz cautelar o levantamento do efeito previsto no número anterior, alegando que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos, havendo lugar, na decisão, à aplicação do critério previsto no n.º 2 do artigo 120.º.”^[4]. Era assim atribuída a possibilidade de obstar o efeito suspensivo automático tanto à Administração como aos particulares.

A eliminação deste “privilégio” atribuído à Administração não afetava a proteção do interesse público que passaria a estar a cargo do tribunal, permitindo salvaguardar o equilíbrio na defesa dos interesses de todos os intervenientes no litígio.^[5]

Esta solução seria a mais coerente com o espírito do sistema, pois caberia ao juiz, investido de poderes judiciais, e não ao próprio requerido, decidir qual das pretensões das partes deve prevalecer no litígio entre requerente e requerido. Dessa forma, evitar-se-iam abusos por parte da entidade administrativa no uso da resolução fundamentada, transferindo-se ao tribunal, como órgão neutro e imparcial, a tarefa de ponderar as vantagens e desvantagens da execução do ato.

No entanto, apesar de bem recebida pela doutrina, esta proposta acabou por não ser adotada.

Volvidos quatro anos, a revisão de 2019, deixou novamente cair a oportunidade de corrigir os desequilíbrios existentes quanto à admissibilidade da resolução fundamentada. E nas palavras do professor VASCO PEREIRA DA SILVA, “para quê alterar o enunciado da “piada” se a “anedota” continua a ser exatamente a mesma?”.^[6]

Desta forma, proveniente da aparente resistência à eliminação desta figura, têm surgido na doutrina vários entendimentos que permitem adaptar o regime atual de modo a responder às preocupações expostas.

O professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, não obstante de considerar a solução apresentada pela Comissão de 2015 mais adequada, sugere que o melhor caminho seria o de “submeter a resolução fundamentada, não apenas a um mero dever formal de comunicação ao tribunal, mas a escrutínio efetivo por parte do juiz cautelar a quem deveria ser possível decidir sobre a possibilidade de execução imediata do ato suspendendo.”.^[7] Traçado o caminho da remessa da resolução fundamentada ao tribunal, não compreende o professor o porquê de o juiz não poder também proceder à avaliação do alegado.

Nesta linha, o professor JORGE PAÇÃO^[8] justifica a apreciação da resolução fundamentada pelo juiz de outra forma entendendo que a expressão “ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela [a resolução fundamentada] se fundamenta” deve ser entendida de forma a permitir que a resolução fundamentada seja apreciada, seja a pedido do requerente, seja oficiosamente, sempre que se considere manifestamente infundada. Tal análise é especialmente necessária nos casos em que a execução do ato administrativo possa criar uma situação irreversível, configurando um facto consumado contrário ao objetivo da providência cautelar requerida pelo particular.

Para este autor, esta interpretação é crucial para garantir que o regime previsto no artigo 128.º do CPTA não contradiga o seu propósito central: a preservação provisória das situações jurídicas ativas dos particulares enquanto se aguarda a decisão do processo principal. Caso contrário, o regime poderia tornar-se um obstáculo à efetiva tutela jurisdicional, o que seria contrário aos princípios constitucionalmente consagrados, designadamente os previstos nos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Apesar da falta de solução, é de notar que a jurisprudência tem sido exigente no que diz respeito à apreciação das razões em que se fundamentam as resoluções fundamentadas que têm vindo a banalizar-se, visto que, de modo geral, toda a suspensão da eficácia de atos administrativos prejudica a prossecução do interesse público que eles visam prosseguir.^[9] E assim, os tribunais têm definido que a possibilidade do levantamento da proibição de executar, através da resolução fundamentada, deve ser entendida como uma situação de natureza excecional.^[10]

 

Concluindo, ainda que se continue a optar pela manutenção da possibilidade de emissão da resolução fundamentada, seria imprescindível que o preceito viesse também a prever a possibilidade de escrutínio por parte do tribunal bem como a definição de critérios objetivos para a sua emissão. Dessa forma, caberia aos tribunais realizar uma ponderação de todos os interesses, promovendo soluções mais equilibradas em função das circunstâncias específicas do caso concreto. Apenas assim se pode cumprir o objetivo deste mecanismo: o de reforço da tutela jurisdicional dos particulares.

 

Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, 5ª edição, Almedina, Coimbra, 2021.

ALMEIDA, Mário Aroso de; e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, “Comentário ao Código de Processo nos tribunais administrativos”, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2017.

AMARAL, Diogo Freitas do, “Direito Administrativo”, vol. IV, Lisboa, 1989.

LISBOA, Helena, “Suspensão de Eficácia do Ato Administrativo e A Resolução Fundamentada”, Lisboa, 2019, https://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/39345/1/ulfd139098_tese.pdf

PAÇÃO, Jorge, “Breves notas sobre os regimes especiais de tutelar cautelar no código de processo nos tribunais administrativos revisto”, e-Pública Vol. 3 No. 1, Abril 2016 (109-123), https://e-publica.pt/api/v1/articles/34491-breves-notas-sobre-os-regimes-especiais-de-tutelar-cautelar-no-codigo-de-processo-nos-tribunais-administrativos-revisto.pdf

SILVA, Vasco Pereira da, “Revisitando a “Reforminha” Do Processo Administrativo De 2019 – “Do Útil, Do Supérfluo e do Erróneo” e-Pública, Vol. 6 n.º 3, Dezembro 2019 (005-015), https://scielo.pt/pdf/epub/v6n3/v6n3a02.pdf

 

 

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^[1] Helena Lisboa, “Suspensão de Eficácia do Ato Administrativo e A Resolução Fundamentada”, Lisboa, 2019, p. 15, https://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/39345/1/ulfd139098_tese.pdf

^[2] Diogo Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. IV, Lisboa, 1989, p. 322.

^[3] Vasco Pereira da Silva, “Revisitando a “Reforminha” Do Processo Administrativo De 2019 – “Do Útil, Do Supérfluo e do Erróneo” e-Pública, e-Pública, Vol. 6 n.º 3, Dezembro 2019 (005-015), p. 13, https://scielo.pt/pdf/epub/v6n3/v6n3a02.pdf

^[4] Projeto De Revisão Do Código De Processo Nos Tribunais Administrativos E Do Estatuto Dos Tribunais Administrativos E Fiscais, p. 78 https://www.historico.portugal.gov.pt/media/1352316/20140225%20mj%20prop%20lei%20cpta%20etaf.pdf

^[5] Helena Lisboa, Op. Cit. p. 66

^[6] Vasco Pereira da Silva, Op. Cit. p. 13.

^[7] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 5ª edição, Almedina, Coimbra, 2021, pp. 471-472.

^[8] Jorge Pação, “Breves notas sobre os regimes especiais de tutelar cautelar no código de processo nos tribunais administrativos revisto”, e-Pública Vol. 3 No. 1, Abril 2016 (109-123), p. 118, https://e-publica.pt/api/v1/articles/34491-breves-notas-sobre-os-regimes-especiais-de-tutelar-cautelar-no-codigo-de-processo-nos-tribunais-administrativos-revisto.pdf

^[9] Mário Aroso de Almeida, Op. Cit. nota 324, p. 468.

^[10] Mário Aroso de Almeida; e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos tribunais administrativos”, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2017, p. 1024.