As ações de Responsabilidade Civil do Estado

 

O Contencioso Administrativo e a Responsabilidade Civil do Estado e demais Pessoas Coletivas Públicas, à luz do Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (RRCEEEP).

 

                                              Hélia Jorge, n° 65827

» Âmbito de jurisdição

O Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), na sua versão atual começa por reafirmar, no artigo 1º, a cláusula geral estabelecida na CRP, que define a competência dos tribunais administrativos de um ponto de vista substancial, referindo-se aos litígios emergentes das relações jurídico-administrativas, remetendo tal preceito para o artigo 4º do ETAF[i].

É incontestável que a opção do Legislador ordinário foi a de atribuir à jurisdição administrativa competência para julgar todos os litígios emergentes de responsabilidade civil pública, ou seja, resultantes da aplicação do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas (RRCEEEP).

Assim, neste domínio, o ETAF, refere-se a três situações cujos litígios serão julgados pelos tribunais administrativos: i) responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, artigo 4º/nº1/al.f; ii) responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso, artigo 4º/nº1/al.g; iii) responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito Público, artigo 4º/nº1/al.h.

Segundo o professor Francisco Paes Marques, do ponto de vista técnico-jurídico este elenco não é inteiramente feliz, tendo o legislador, norteado por um objetivo pedagógico e funcional, procedido a um desdobramento pretensamente clarificador e à fixação de um critério pragmático de delimitação da jurisdição administrativa. Assim, nas alíneas f) e g) o âmbito da competência dos tribunais administrativos é recortado por intermédio dos sujeitos demandados numa ação de responsabilidade. Quando se pretenda demandar quer as pessoas coletivas públicas, quer os titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, deverão as respectivas ações ser intentadas nos tribunais administrativos. E mesmo se a responsabilidade das pessoas coletivas públicas se fundar na violação de normas jurídico-privadas ou se os factos danosos a imputar aos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos não tiverem sido praticados por causa e no exercício das respectivas funções (artigo 8º/nº2 do RRCEEEP), também serão competentes os tribunais administrativos e não os tribunais comuns.

Quanto a alínea h), responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, também é competente a jurisdição administrativa, pois não faria qualquer sentido que os tribunais administrativos apreciassem uma relação jurídica integrando dois sujeitos privados à qual se aplicasse apenas o direito privado, i.e, sem qualquer conexão com o Direito Administrativo. Dessa forma, o critério nem sempre o mesmo: sujeição ao regime substantivo da responsabilidade civil pública, mas também submissão à jurisdição administrativa de todo o contencioso de responsabilidade das pessoas coletivas públicas[ii].

Por conseguinte, a concepção geral subjacente ao ETAF é a de que os tribunais administrativos serão competentes para julgar litígios resultantes de responsabilidade civil aos quais seja aplicável a lei 67/2007, de 31 de Dezembro (RRCEEEP), independentemente de o dano ser imputável a uma entidade pública ou privada. Será, portanto, a este regime que terá de se ir buscar o critério que leva a que estas entidades possam estar sujeitas ao regime da responsabilidade civil pública, tendo por consequência a sua sujeição à jurisdição dos tribunais administrativos. Mais do que em relação às outras funções estaduais, o problema da marca de administratividade coloca-se com particular acuidade no que respeita ao exercício da função administrativa.

Neste sentido, o RRCEEEP determina que corresponde ao exercício da função administrativa do Estado as ações e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou regulada por disposições ou princípios de Direito Administrativo (artigo 1º/ nº2 da lei). O RRCEEEP abandona, e bem, o critério orientador baseado na dicotomia gestão pública versus gestão privada da lei anterior, uma vez que esta se apresentava como uma fórmula historicamente ultrapassada, baseada nos meios de que a Administração se servia para prosseguir a sua missão de serviço público, resultando numa amálgama de critérios que a tornavam dogmaticamente inconsistente. O critério do poder público, concebido pelo Conseil d´État  e desenvolvido ela escola de Toulouse de HAURIOU, defendia a distinção entre gestão pública e gestão privada, apresentando-se como uma doutrina dos meios: a Administração utiliza processos diferentes dos particulares para o desempenho das suas missões de interesse público, designadamente através de prerrogativas públicas, agindo, nesse caso, os modos da gestão pública, ou actua como um simples particular, movendo-se, nesse caso, no terreno da gestão privada[iii]. Ele não é, porém, um critério autónomo, mas antes como um critério adjuvante da teoria dos fins e da teoria dos sujeitos, pois só estes é que se apresentam, à partida, como susceptíveis de conferir substância à noção de Direito Administrativo: este ou é o Direito da Administração ou da actividade administrativa. E, nestes termos, defronta-se sempre com a dificuldade de saber quando estamos perante uma pessoa coletiva pública ou com a extrema ambiguidade do que seja um serviço público ou com um interesse público num sentido material[iv].

Já houve entendimento jurisprudencial da norma tem que foi claramente no sentido do alargamento: por um lado, julga a jurisdição administrativa competente quanto à responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas públicas, seja por actos de gestão pública, seja por actos de gestão privada (vide, Acórdão do tribunal de conflitos 10/09/2008 p 11/08). Por outro lado, considera que os tribunais administrativos são competentes desde que esteja em causa o exercício da função administrativa, mesmo que se trate de atuações de entes privados fora do exercício de prerrogativas de poder público. 

 

No que diz respeito aos danos emergentes da atuação administrativa, o preceito não distingue, entretanto, consoante essa atuação seja desenvolvida ou não no exercício da função administrativa, na imediata prossecução de fins públicos, ao abrigo de disposições de Direito Administrativo. Com efeito embora, esta distinção (gestão pública vs gestão privada) continue a ter relevância no plano substantivo, como resulta do artigo 1º do RRCEE, ela não tem relevância no plano processual, na medida em que o ETAF, renuncia utilizá-la como critério de delimitação do âmbito das jurisdições.

Por tanto, esta norma faz aplicar, às entidades privadas, o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, relativamente a ações ou omissões levadas a cabo «no exercício de prerrogativas de poder público» ou que sejam «regulados por disposições ou princípios de direito administrativo». Portanto, desde que as pessoas coletivas de direito privado (e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares) actuem em moldes de direito público, desenvolvam uma actividade administrativa, deve aplicar-se às suas ações e omissões o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado. 

Ora, ficam excluídos do âmbito da responsabilidade administrativa as actividades de gestão privada dos entes públicos e os actos lesivos que tenham sido praticados, por titulares de órgãos, funcionários ou agentes, fora do exercício das funções ou, no exercício de funções, mas não por causa desse exercício, qualificando-se tais actos como actos pessoais e não como actos funcionais. 

 

» Legitimidade processual neste tipo de ação

Numa ação de responsabilidade civil da Administração, a legitimidade processual ativa cabe, naturalmente, ao sujeito que alegue ser vítima da lesão causada por facto da Administração ou dos seus agentes (artigo 9º/ nº 1 do CPTA), enquanto a legitimidade passiva há-se pertencer à pessoa coletiva de Direito Público que alegadamente causou tal lesão (artigo 10º/ nº 2 do CPTA). São, portanto, as partes principais de uma relação material controvertida que é composta por normas de Direito Público, ou seja, o facto danoso que é imputado à Administração, de acordo com a exposição do autor na sua petição, foi praticado ao abrigo de normas jurídico-públicas. Maiores dificuldades são suscitadas quando não haja unicidade das posições jurídicas ativa e passiva, verificando-se que a relação material controvertida comporta uma pluralidade de posições jurídicas, quer de um lado, quer de outro.

Quanto a este aspecto, o CPTA consagrou disposições suficientemente abrangentes por forma a enquadrar toda esta vasta gama de titulares de posições jurídicas que devem ser chamados a juízo para compor a lide numa ação de responsabilidade civil administrativa , designadamente nos nºs 7 e 8 do artigo 10º, daí se podendo extrair que a lei processual administrativa admite em geral as várias formas de intervenção de terceiros previstas no Código do Processo Civil conquanto a jurisdição administrativa seja competente para dirimir o litígio em questão. Este último aspecto é importante, tendo dado origem a diversas dúvidas nesta matéria, mas o critério a observar deve ser, quanto a nós, o seguinte: sempre que a relação material controvertida trazida a juízo pertença à jurisdição administrativa, podem (devem) ser demandados todos sujeitos particulares que nela intervenham, sendo ainda possível a intervenção de sujeitos particulares integrados numa relação jurídico-privada que se encontre numa relação de prejudicialidade com aquela relação jurídica administrativa apreciada a título principal.

Atualmente, após a reforma de 2015, as ações de responsabilidade civil administrativa seguem uma forma de ação administrativa única nos termos do artigo 37º/ nº 1/ al.k do CPTA.

 

» A autonomia da ação de responsabilidade face aos restantes meios processuais

Não podemos deixar de tratar um assunto de extraordinária complexidade, que consiste em saber se a ação de responsabilidade civil administrativa possui autonomia relativamente aos diversos meios processuais do Contencioso Administrativo, especialmente aqueles que se destinam ao controlo da legalidade das várias formas de actividade administrativa.

De facto, se os danos alegados em sede de ação de responsabilidade resultarem de actos ou normas ilegais, deveria, teoricamente, o particular accionar estes meios processuais, por forma a que, reprimindo as ilegalidades cometidas, evitasse, simultaneamente, a consumação dos prejuízos na sua esfera jurídica. Assim sendo, existiriam uma série de situações em que a ação de responsabilidade não teria verdadeira autonomia, destinando-se apenas à compensação dos prejuízos que ficariam sempre por reparar ainda que os referidos meios processuais de controlo da legalidade fossem tempestivamente desencadeados.

Atualmente está matéria encontra-se prevista no artigo 38 do CPT, sob a epígrafe “acto administrativo inimpugnável”, determinando o seguinte: i) o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado (nº1); ii) não pode, no entanto, ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável (nº2). Em primeiro lugar, deve dizer-se que este preceito deve ser objeto de uma interpretação extensiva. De uma parte, não há dúvidas que deve incluir também o efeito que resultaria de uma ação de condenação à prática de acto administrativo devido (66º e ss do CPTA), pois apesar dessa ação não se dirigir à impugnação de actos de indeferimento, o certo é que o acto de indeferimento consolida-se no ordenamento jurídico, adquirindo força de caso decidido (69º/nº2 do CPTA). De outra parte, deve também, embora mais duvidosamente, abranger a ação de impugnação e condenação à emissão de normas (72º e ss do CPTA).

Em segundo lugar, de acordo com o artigo 38º/ nº 1 do CPTA, fica definitivamente consagrada a autonomia da ação de responsabilidade face aos demais meios processuais. A ação de responsabilidade administrativa designadamente por acto administrativo ilegal, não depende da prévia propositura da ação tendente ao controlo da sua legalidade, sendo sempre possível que o tribunal conheça incidentalmente do acto gerador do prejuízo invocado.  Bastante enigmático é o nº 2 do 38º, não sendo claramente perceptível o que se quer abranger com a expressão “efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável”.

 

Bibliografia:

·       ANDRADE, José Vieira de. A Justiça Administrativa, 19º edição, Almedina;

·       ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo, 6ª edição, Almedina, 2021;

·       Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, 5ª edição, Almedina;

·       Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas: comentários à luz da Jurisprudência, 3ª edição, AAFDL editora, 2022.

 

De: Hélia Laureth Jorge

Nº de aluna: 65827

Sub 12.

 

 

 

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[i] Andrade, José Vieira de. A Justiça Administrativa, 19º edição, Almedina.

[ii] Almeida, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo, 7ª edição, Almedina, 2023 

[iii] MAURICE HAURIOU, segundo o qual os meios e procedimentos de gestão serão públicos ou privados consoante impliquem ou não prerrogativas de poder público, havendo uma gestão pública e uma gestão privada dos serviços públicos. Haverá gestão privada se a Administração agir como um simples particular, submetendo-se ao Direito Privado, com abstração de direitos e prerrogativas espeicais.

[iv] Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas: comentários à luz da Jurisprudência, 3ª edição, AADFL editora, 2022.