Quem tem competência para dirimir um litígio resultante de um Acidente Rodoviário na Autoestrada

Quem tem competência para dirimir um litígio resultante de um Acidente Rodoviário na Autoestrada

Trabalho realizado por: Ana Beatriz de Vasconcelos Fontes Barbosa, nº64812, 4º ano, Turma A, Subturma 12

 

Introdução

O objeto deste trabalho incide sobre a análise da forma como a jurisprudência e a doutrina se têm posicionado quanto a quem tem competência para dirimir o litígio quando um privado tem um acidente de viação numa autoestrada de uma concessão rodoviária, devido a um obstáculo na via, e alega que o acidente é culpa da concessionária por incumprimento dos deveres de vigilância e segurança.

 

Da Competência dos Tribunais

 

Para analisar as normas de competência, é necessário aferir qual a relação jurídica estabelecida entre o Estado e a concessionária.

A relação entre o Estado e a Concessionária tem por base um contrato de concessão de obras públicas, tipificado nos artigos 407.º e seguintes do Código dos Contratos Públicos, e, acessoriamente, uma concessão de exploração de bens dominais, regulada nos termos do art. 30.º do Regime Jurídico do Património Imobiliário Público.

Este contrato é classificado como Administrativo e visa dar resposta a um interesse público, o qual a Administração por si só não conseguiria.

 

Do art. 211.º, nº1, da Constituição da República Portuguesa, doravante “CRP” ou “Constituição”, retiramos a competência residual dos Tribunais Judiciais, significando isto que, caso os Tribunais de outra jurisdição não sejam competentes, serão competentes os Tribunais Judiciais.

Em termos precisos, se o caso não couber na jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, esta pertence à esfera residual dos Tribunais Judiciais, como segue dos arts. 40.º nº1, da LOSJ e 64.º, do CPC.

 

O artigo 212.º, nº3, da CRP diz-nos que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto o dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”.

Esta norma consagra o princípio da dualidade das ordens jurisdicionais, segundo o qual os Tribunais Judiciais e os Tribunais Administrativos e Fiscais são ordens paralelas e concorrentes entre si.

A introdução deste artigo teve como objetivo retirar o caráter facultativo da jurisdição administrativa, segundo o Prof. Castro Mendes.

Ora, esta norma tem gerado alguma controvérsia na doutrina: discute-se se esta norma contém uma reserva material com natureza relativa ou absoluta. Se considerarmos a reserva material como absoluta, a competência dos Tribunais Administrativos e fiscais é exclusiva e não pode ser limitada ou transferida; se considerarmos a reserva material como relativa, a competência é densa, mas permite alguma flexibilidade ao legislador para ajustar o âmbito das matérias.

Em termos mais precisos, discute-se se apenas os Tribunais Administrativos podem dirimir litígios emergentes de relações administrativas e fiscais, e se estes litígios apenas podem ser dirimidos por Tribunais Administrativos, ou se tal assim não é.

O Prof. Mário Aroso de Almeida defende a existência de uma reserva material absoluta na norma do art. 212.º, nº3, da Constituição. Segundo o Prof., a resposta à questão é afirmativa: só os Tribunais Administrativos têm competência para dirimir litígios emergentes de relações administrativas e fiscais, e os litígios emergentes de relações administrativas e fiscais  apenas podem ser dirimidos por Tribunais Administrativos.

Com uma posição contrária surge, por seu turno, o Prof. Rui Medeiros, que defende uma reserva material relativa da norma do art. 212.º, nº3, da Constituição. Este Prof. responde negativamente à questão, considerando poder existir desvios ao critério da natureza da relação, tendo como limite a preservação do núcleo essencial da reserva.

A Doutrina permanece dividida quanto à interpretação do art. 212º, nº3, CRP, mas a prática parece favorecer a interpretação relativa da reserva.

Esta norma suscita ainda uma dúvida acerca de quais os casos abrangidos pelo conceito genérico de “relações administrativas”. A doutrina tem procurado densificar este conceito.

Nestes termos, o Prof. Diogo Freitas do Amaral define a relação administrativa como a relação estabelecida entre os sujeitos, não só de direito público, como também de direito privado, que envolva o exercício de poderes públicos, atribuídos por normas administrativas.

Por sua vez, o Prof. Vieira de Almeida apresenta um conceito de “relações administrativas” mais amplo; para o Professor, basta que um dos sujeitos da relação, seja este privado ou público, atue no exercício de um poder público, e tenha em vista a satisfação de um interesse público legalmente protegido.

No entanto, existem casos que são da competência dos Tribunais Administrativos mesmo não tendo de se enquadrar no conceito de relação administrativa. São estes os casos enunciados nas alíneas do art. 4.º, nº1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), no qual o legislador consagrou um conjunto de situações que são da competência dos Tribunais Administrativos.

 

Da competência in casu  

 

O Prof. Nuno Miguel Marques defende que, neste caso concreto, deve ser aplicada a alínea h), do nº1, do art. 4.º, do ETAF: “ Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;”.

O Prof. defende ainda que esta norma não tem aplicação imediata, mas que deve ser analisada consoante se aplica ou não às situações. In casu, será de ver se se aplica o regime da responsabilidade do estado e demais pessoas coletivas de direito público.

 

O professor Vasco Pereira da Silva defende que a norma do art. 4º., nº1, do ETAF tem aplicação direta, uma vez que as entidades privadas a que o regime é aplicados são aquelas que auxiliam a Administração na prossecução do interesse público no quadro das relações jurídicas administrativas.

Considera ainda, no enTanto, que haveria algumas preocupações decorrentes da compatibilização entre o direito material e o direito processual, se não existisse o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (RREEP) – Lei 67/2007, de 31 de Dezembro.

Consideramos esta posição a mais adequado para a prática administrativa, e é na base desta que desenvolveremos este trabalho.

Assim, para aferir se a jurisdição pertence ao Tribunal Administrativo nos casos de ações de responsabilidade civil extracontratual contra uma entidade privada, seguimos o entendimento do Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 2 de Julho de 2009, processo número 2903/08, nos termos do qual apenas temos de verificar se a ação está sujeita ao regime da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro.

Independentemente da posição tomada, teremos de analisar se o nosso caso se encontra abrangido pelo regime da Lei 67/2007.

Para tal, teremos de saber se o nosso caso é subsumível ao art. 1º n.5 RREEP: “As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.”

 Ou seja, teremos de responder à pergunta: Será que, no nosso caso, a omissão do dever de vigilância da estrada concessionada é adotada no exercício de uma prerrogativa de direito público, ou deve ser regulada pelo direito administrativo?

Quanto a esta questão, o Prof.  Vasco Pereira da Silva considera que, embora haja ambiguidade linguística nesta norma, uma vez que a expressão prerrogativas de direito público parece fazer reaparecer a necessidade de divisões dentro do regime, através da distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada, a interpretação correta deve ser a de que se consagra um único regime de responsabilidade civil para a função administrativa, bem como um conceito amplo de função administrativa.

Por seu turno, o Prof. Nuno Miguel Marques considera que, embora de maneira implícita, a distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada está presente no nº5, do RREEP, e o legislador adota o critério de distinção do enquadramento institucional.

Para compreendermos o critério do enquadramento institucional recorremos ao acórdão do Tribunal de conflitos de 20 de Janeiro de 2010, Processo 024/09,  que nos seus pontos 17 e 18 refere que são:“Actos de gestão pública, os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção” e “ Actos de gestão privada, os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder público, e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, e, daí nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão às normas de direito privado”.

Dito isto, segundo o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 08 de Outubro de 2010, Processo 1085/14.8TBCTB-A.C1.S1, para que haja responsabilidade civil de entidades privadas, na jurisdição administrativa, há necessidade de analisar caso a caso a conduta, em função do poder exercido por esta ou da submissão desta a um regime administrativo, de acordo com a posição da não aplicação imediata da norma, do Prof. Nuno Miguel Marques acima explanada.  

O Prof. Miguel Assis Raimundo que afirma que a distinção entre gestão pública e a gestão parece manter-se no essencial para determinação do regime jurídico, e de forma consequencial e limitada para a determinação da jurisdição competente. Esta afirma-se como uma posição mais moderada do que as indicadas anteriormente.

 

Teremos ainda de analisar em que polo se encontra o nosso caso, se no polo da gestão pública, se no polo da gestão privada, à luz da doutrina que defende a existência de uma dicotomia entre gestão privada e gestão pública.

Os Profs. Pedro Gonçalves e Nuno Miguel Marques, seguem o critério do enquadramento institucional, traduzindo-se isto, no caso, a estarmos perante um ato de gestão pública, ao qual é aplicável o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas.

Estes Professores consideram que esta é uma norma de aplicação incompleta, não permitindo a aplicação deste artigo a entidades privadas e, por isso teríamos de encontrar outro diploma normativo que permita a aplicação deste regime a esta ação ou omissão. Esta ideia é retirada da expressão normativa presente no nº5, do art. 1º, da RREEP “(...) quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade civil do estado e demais pessoas coletivas de direito público”.

Por fim, será necessário aferir se as ações e omissões do nosso caso se enquadram no âmbito de regulação da Lei de Bases do Contrato de Concessão. Segundo o Prof. Tiago Serrão, por estarmos perante ações e omissões ocorridas no âmbito de um contrato administrativo “é pacífico que estas se enquadram na expressão “reguladas por disposições ou princípios do direito administrativo”.

É necessário ainda de mencionar as ressalvas do Acórdão proferido pelo Tribunal de Conflitos de 27 de Fevereiro de 2014, Processo 048/2013.

Primeiramente, ao contrário da tese acima apresentada, o Tribunal de Conflitos considera que estas situações se enquadram nas “prerrogativas de poder público” porque, embora o sujeito da omissão seja uma entidade privada, esta representa o Estado, tendo na sua esfera de competência poderes, atribuídos pelo contrato de concessão (regulado pelo DL. DL. 86/2008 de 28 de Maio), prerrogativas e deveres que em regra pertencem ao representado.

Para além disto, faz uma ressalva dizendo que embora as Bases da Concessão remetam, nos casos de responsabilidade da concessionária face a terceiros, para a lei geral, não impede que estes casos se encontrem no âmbito do RREEP, “apenas significando que esse regime não se encontra regulado no Contrato de Concessão, mas sem se debruçar sobre a sua natureza.” (citando o supramencionado Acórdão).

Apesar do exposto, nem toda a jurisprudência segue o sentido de defender que dirimir o litígio é da competência da jurisdição administrativa, como por exemplo o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 12 de Novembro de 2015, Processo 24/15.

 Neste Acórdão  é apresentado o argumento de que a remissão feita pela Base LXXIII para a lei geral, inviabiliza o enquadramento do caso nas situações em que a atividade é “regulada por disposições ou princípios de direito administrativo”. Deste modo, podemos retirar que a “responsabilidade pelos prejuízos resultantes de responsabilidade civil extracontratual não está regulada por normas inscritas no contrato de concessão, mas pelas normas gerais que regulam tal matéria”.

Consequentemente, e nos termos do exposto no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 18 Dezembro de 2013, a jurisdição compete aos Tribunais comuns, por não se enquadrar no nº5, da art. 1.º, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, pois “a fixação da competência material do tribunal é resolvida face à petição ou requerimento inicial e tomando em conta, por um lado, a pretensão formulada ou a medida jurisdicional requerida, e, por outro, a relação jurídica ou situação factual descrita nessa peça processual”. Assim, uma ação proposta nestes termos não se enquadra na competência dos Tribunais Administrativos.

 

Conclusão

 

Após análise do caso,  conclui-se que a competência para dirimir este tipo de litígio, quando um acidente rodoviário ocorre em uma autoestrada de concessão, é, em regra, dos Tribunais Administrativos, pois envolvem a responsabilidade de entidades que desenvolvem funções de poder público, e estão sujeitas a normas do direito Administrativo.

No nosso entender, tal como anteriormente exposto, consideramos a norma do 1.º nº4, alínea h), do ETAF uma norma de aplicação direta. Assim, defendemos a integração destes casos nas situações de responsabilidade reguladas por normas e princípios administrativos, por ser essa a solução que nos parece ter sido consagrada pelo legislador português.

Para além disso, parece ser a solução mais adequada à evolução do contencioso administrativo, no sentido de se afastar das “falhas causadas pelos traumas da sua infância” e, nestes casos, adotar-se uma ideia de unidade da responsabilidade civil da administração.

Referências Bibliográficas:

·       MARQUES, Nuno Miguel, “Casa Tomada? (Da Competência jurisdicional sobre litígios relativos a acidentes rodoviários ocorridos em concessões rodoviárias)”, Revista da Ordem dos Advogados, Vol. I/II, Jan./Jun. de 2019 https://portal.oa.pt/media/130310/nuno-miguel-marques_revista-da-ordem-dos-advogados_i_ii_2019-11.pdf

·       TAVARES, Ana Margarida Justino, “Da Responsabilidade da Concessionária de Autoestrada perante o Utente em caso de Acidente, Propensão para a proteção dos direitos dos utentes”, Universidade Católica de Lisboa, Março de 2014 https://repositorio.ucp.pt/bitstream/10400.14/15037/1/Responsabilidade%20Civil%20da%20Concessionária%20de%20Autoestrada%20-%20Ma.pdf

·       SERRÃO, Tiago, “Anotação ao Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 20 de Janeiro de 2010 (proc. 025/09)”, in “Direito da responsabilidade civil extracontratual das Entidades Públicas”, ISJP, 2013

·       CADILHA, Carlos Fernandes, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas Anotado, 2ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra

·       SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise” – Ensaio Sobre as Ações No Novo Processo Administrativo”, Almedina, 2ª. Edição, 2013

·       ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2010

Jurisprudência:  

·       Acórdão do Tribunal de Conflitos, 18 Dezembro de 2013, processo nº 18/13-70

·       Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, 08 de Outubro de 2015, processo nº 1085/14.8TBCTB-A.C1.S1

·       Acórdão do Tribunal de Conflitos, 20 de Janeiro de 2010, processo nº 024/09

·       Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, 18 de Junho de 2020, processo nº 223/06.9TYLSB.L1.S1

·       Acórdão do Tribunal de Conflitos, 12 de Março de 2015, processo nº 49/14

·       Acórdão do Tribunal de Conflitos, 13 de Novembro de 2015, processo nº 024/15

·       Acórdão do Tribunal de Conflitos, 27 de Fevereiro de 2014, processo nº 048/13

·       Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, 08 de Outubro de 2010, processo nº 1085/14.8TBCTB-A.C1.S1