OS RECURSOS JURISDICIONAIS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO

 Os recursos jurisdicionais no âmbito do processo administrativo não possuem consagração expressa em qualquer norma constitucional. Contudo, desenvolveu-se uma jurisprudência sólida sobre esta matéria. Adicionalmente, a revisão de 2015 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) introduziu uma clarificação significativa no regime aplicável, nomeadamente através do artigo 140.º. Este artigo, segundo o professor Mário Aroso de Almeida, veio trazer maior precisão à classificação dos recursos jurisdicionais no contexto administrativo. 

 O recurso, entendido em sentido amplo, consiste num pedido de reapreciação de uma decisão judicial, dirigido a um tribunal hierarquicamente superior. Este direito encontra-se consagrado na Constituição da República Portuguesa (CRP), especificamente no artigo 32.º, no que respeita à matéria penal. Na segunda parte do seu n.º 1, infere-se que o direito de defesa pressupõe a existência de um duplo grau de jurisdição. Este conceito implica que as decisões dos tribunais de primeira instância possam ser objeto de recurso, tanto em matéria de facto como de direito, perante uma instância superior. No entanto, no domínio da jurisdição administrativa, o princípio do duplo grau de jurisdição não tem consagração constitucional. Sobre este ponto, o Tribunal Constitucional tem afirmado que, em matérias não penais, o legislador dispõe de ampla liberdade para estabelecer os critérios de admissibilidade dos recursos. Assim, torna-se necessário considerar os regimes específicos aplicáveis aos recursos jurisdicionais, que apresentam várias semelhanças entre o Direito Processual Civil e o Direito Processual Administrativo (cf. art. 627.º, n.º 2 do CPC e art. 140.º, n.º 1 do CPTA). Em ambos os ramos, os recursos são classificados em ordinários e extraordinários: os primeiros incluem os recursos de apelação e de revista, enquanto os segundos abrangem os recursos para a uniformização de jurisprudência e de revisão. De salientar que, nos termos do art. 140.º, n.º 3 do CPTA, os recursos em matéria administrativa são subsidiariamente regidos pela lei processual civil.  

 Quanto às tipologias de recursos, Vieira de Andrade sublinha, em sede doutrinária, a importância de distinguir os recursos substitutivos dos recursos cassatórios, no contexto dos poderes dos tribunais ad quem. Nos primeiros, o tribunal de recurso substitui a decisão impugnada por aquela que considera adequada, enquanto, nos segundos, o tribunal limita-se a verificar a legalidade da decisão recorrida, podendo anulá-la e remeter o processo ao tribunal competente para nova decisão. Enquanto os recursos cassatórios apenas reavaliam questões de direito, os recursos substitutivos permitem reapreciar o mérito da causa, incluindo factos e provas. A tradição processual portuguesa, bem como o processo administrativo, aponta para uma prevalência dos recursos substitutivos, evidenciando a relevância desta distinção na análise dos regimes legais aplicáveis aos recursos jurisdicionais.  

 Em matéria de competência e em função do princípio do duplo grau de jurisdição e da hierarquia dos tribunais, por regra, os recursos são interpostos para os tribunais superiores, sendo estes, em matéria administrativa, os tribunais de recurso. Em primeiro lugar, os Tribunais Centrais Administrativos são a instância normal de recurso das decisões dos tribunais de primeira instância e dos tribunais arbitrais, nos termos do artigo 37º/ a) e b) ETAF.  De seguida, no Supremo Tribunal Administrativo, é possível recorrer das decisões proferidas em primeiro grau de jurisdição dos Tribunais Centrais Administrativos (artigo 24º nº1 alínea g) ETAF) e ainda, em determinadas circunstâncias, interpor recursos de revista (artigo 24.º, n.º 2 ETAF e 150.º e 151.º do CPTA) Por último, o Supremo conhece ainda dos recursos interpostos de decisões emitidas pelas suas subsecções em primeira instância (art. 25.º, n.º 1 do ETAF). 

 Os requisitos de admissibilidade dos recursos estão previstos no art. 142.º do CPTA, devendo ser interpretados em conjunto com o art. 6.º do ETAF. A legitimidade para interposição de recursos é aferida pelo art. 141.º do CPTA, e os efeitos e tramitação encontram-se regulados nos arts. 143.º a 148.º do mesmo diploma.

 Relativamente aos critérios de determinação do valor da causa temos: 1) critérios gerais nos termos do artigo 32º CPTA; 2) critérios especiais nos termos do artigo 33º CPTA; 3) critério supletivo (valor indeterminável) nos termos do artigo 34º CPTA. E quanto às custas processuais nos Tribunais Administrativos, estas são reguladas pelo Regulamento das Custas Processuais, aplicando-se, assim, as mesmas regras do Processo Civil.

 Como já foi referido anteriormente, existem dois tipos de recursos, sendo estes os recursos ordinários e os extraordinários:

 Recursos Ordinários no Processo Administrativo  

1. Recurso de Apelação (art. 149.º do CPTA) 

 Este recurso incide sobre matéria de direito e de facto, proporcionando, assim, o reexame das questões objeto do litígio. Desta forma, o tribunal de recurso, acaba por funcionar, na opinião do professor Mário Aroso Almeida, «como um verdadeiro segundo grau de jurisdição», na medida em que julga novamente o mérito da causa e pode substituir a decisão recorrida por uma nova. É, ainda, de acrescentar, que, nos termos do artigo 149.º CPTA, é admitida a possibilidade de renovação dos meios de prova e a realização de novas diligências probatórias perante o tribunal de recurso. Contudo, este tribunal apenas se pode servir dos factos articulados pelas partes, uma vez que se encontra limitado pelo princípio do dispositivo. No caso de o recurso ter como base alguma das nulidades prevista no artigo 615º CPC, o tribunal de recurso, para além de mandar baixar o processo à primeira instância par que seja corrigido pelo juiz, toma posição sobre a matéria do recurso sendo que, se a sentença recorrida não tiver especificado os fundamentos de facto ou de direito, ou estes estão em oposição com o sentido da decisão, o tribunal de recurso profere uma decisão, entre outras diversas situações. Nos termos do art. 89.º-A do CPTA, o tribunal de recurso pode remeter o processo para nova decisão ou repetir parte do julgamento, caso identifique deficiências ou contradições na sentença. 

2. Recurso de Revista

 Nos termos dos artigos 150º e 151º CPTA, existem duas modalidades de recursos de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, sendo elas, respetivamente: 

• Recurso de revista das decisões proferidas em segundo grau pelos Tribunais Centrais Administrativos, sendo que, a este respeito, em princípio, das decisões que o Tribunal Central Administrativo profere em sede de recurso de apelação não cabe recurso para Supremo Tribunal Administrativo, com exceção do elencado no artigo 150º CPTA.
• Recurso de revista per saltum das decisões de mérito dos tribunais de primeira instância (art. 151.º do CPTA), sendo admitido quando apenas sejam suscitadas questões de direito relacionadas com a violação da lei substantiva ou processual. É de acrescentar que, como é próprio do recurso de revista, os tribunais, no que toca à apreciação de recursos, encontram-se limitados à apreciação de questões de direito, não dispondo de poderes para modificar as decisões sobre matéria de facto. 

 Recursos Extraordinários no Processo Administrativo  

1. Recurso para Uniformização de Jurisprudência (art. 152.º do CPTA) 

 Este recurso dirige-se ao Supremo Tribunal Administrativo e tem como objetivo a interposição de decisões já transitadas em julgado ou do Tribunal Central Administrativo ou do Supremo com base na existência de uma contradição entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo sobre a mesma questão de direito. Pode ser interposto no prazo de 30 dias após o trânsito em julgado do acórdão recorrido, desde que não exista jurisprudência consolidada em sentido contrário.  

 Para a sua admissão é necessário o preenchimento de três pressupostos: (i) existência sobre a mesma questão de direito (ii) de contradição entre um acórdão dos TCA e um anterior acórdão dos TCA ou do STA, ou entre dois acórdãos do STA, (iii) desde que a orientação perfilhada no acórdão recorrido não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada no STA. A contradição é analisada sobre a mesma questão fundamental de direito, no domínio temporal da mesma legislação substantiva ou processual.

 O recurso é feito do acórdão mais recente, para o Pleno do STA, segundo o artigo 25.º, n.º 1, alínea b). A decisão recorrida será uma decisão transitada em julgado do TCA ou do STA.

 A exigência de que o acórdão recorrido seja contrário à jurisprudência mais recente do STA, é apontada por Vieira de Andrade como uma tentativa de promover o progresso na aplicação jurisprudencial da lei. Contudo, o autor chama a atenção para as dificuldades de interpretação que são suscitadas por esta norma, e o possível efeito perverso da mesma. 

2. Revisão de Sentenças (art. 154.º do CPTA)  

 Na revisão de sentenças, prevista no art. 154.º do CPTA, a lei admite o recurso de revisão das sentenças transitadas em julgado nos termos da lei processual civil, com algumas especialidades a nível do contencioso administrativo. Em primeiro lugar, quanto aos fundamentos, temos em causa, nos termos do artigo 771º CPC, 1) falsidade de documento essencial; 2) documento novo decisivo; 3) falta ou nulidade da citação. Para além disso, é permitido às partes e ao Ministério Público o pedido de revisão quando a decisão resulta de crime praticado pelo juiz no exercício das suas funções ou quando a sentença é inconciliável com a decisão de uma instância internacional que vincule o Estado português. É de acrescentar que a lei processual administrativa ainda admite que haja revisão nos casos de oposição de terceiro, com base na falta de citação de quem devesse ter sido citado ou na falta de oportunidade o para intervir de quem tenham sofrido ou vá sofrer a execução da sentença, nos termos do artigo 155.º nº2.

 Decisões suscetíveis e não suscetíveis de recurso  

 A admissibilidade de recurso depende do valor da causa, que deve ser superior à alçada do tribunal do qual se decorre, sendo que os processos relativos a bens imateriais e a normas administrativas têm valor indeterminável, permitindo-se sempre o recurso. A este pressuposto, Vieira de Andrade acrescenta o valor da sucumbência, que terá de exceder metade do valor da alçada, nos termos do artigo 678.º, n.º1, do CPC.

 Independentemente do valor da causa, o recurso é sempre admitido nos casos do artigo 142.º, n.º 3. Têm especial interesse para o tema aqui abordado as situações da alínea c) do artigo, decisões proferidas contra jurisprudência uniformizada pelo STA, que não devem ser confundidas com o recurso para uniformização de jurisprudência, interposto para aquele Tribunal nos termos do artigo 152.º. O recurso referido nesta alínea é um recurso de apelação, interposto no TCA competente.

 Mesmo não reconhecendo o mérito da causa, são recorríveis as decisões que não estejam legalmente excluídas, como as que ponham termo à instância por razões formais, as proferidas em processos cautelares, ou as decisões interlocutórias, que decidam questões prévias ou outros incidentes processuais.

 Existem, por outro lado, decisões judiciais que não podem ser objeto de recurso. A delimitação negativa encontra-se prevista no artigo 679.º do Código de Processo Civil (CPC), excluindo, por exemplo, decisões de mero expediente ou tomadas no exercício de poderes discricionários. 

 A introdução das alçadas nos tribunais administrativos tem como objetivo evitar recursos em casos de reduzida relevância económica. Além disso, não são admissíveis recursos contra decisões proferidas em segunda instância, decisões provisórias em providências cautelares relativas à proteção de direitos fundamentais em situações de urgência e decisões que resolvam conflitos de atribuições entre órgãos administrativos.  

 Efeitos do recurso 

 Os efeitos do recurso são, regra geral, a atribuição de efeitos suspensivos, nos termos do artigo 143.º, n.º 1, salvo o disposto em lei especial. Os recursos respeitantes a intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias e à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo, n.º 2 do mesmo artigo. Nos n.º 3, 4 e 5 do artigo 143.º o legislador admite a ponderação dos efeitos resultantes da atribuição do efeito devolutivo ou suspensivo ao recurso, possibilitando a modificação da regra do n.º 1, sob o preenchimento de certos requisitos.

 Conclusão

 Em conclusão, o regime jurídico aplicável aos recursos jurisdicionais no processo administrativo português evidencia uma estrutura normativa detalhada e coerente, fundamentada no CPTA e no ETAF, bem como complementada pelas disposições do Código de Processo Civil. Apesar de não estar consagrado expressamente na Constituição, o direito ao recurso é solidamente assegurado pela legislação ordinária e sustentado por uma jurisprudência consolidada, refletindo o princípio do duplo grau de jurisdição de mérito como uma garantia essencial no âmbito da justiça administrativa. 

 Os recursos, ordinários e extraordinários, são instrumentos imprescindíveis para a salvaguarda dos direitos das partes, permitindo a reapreciação das decisões jurisdicionais e promovendo a uniformidade e a correção da aplicação do direito. A regulamentação minuciosa sobre a legitimidade para recorrer, os prazos, as alçadas e os critérios para determinação do valor da causa reflete a preocupação do legislador em assegurar um sistema eficiente e acessível, equilibrando a proteção dos direitos dos particulares e o funcionamento célere e eficaz dos tribunais administrativos.  A delimitação clara das decisões suscetíveis ou não de recurso, aliada à regulação precisa dos efeitos e tramitação dos mesmos, traduz-se numa estrutura que reforça a segurança jurídica e a previsibilidade no contencioso administrativo. Neste sentido, o sistema de recursos jurisdicionais cumpre um papel central na realização do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, constituindo um mecanismo essencial para a fiscalização da atuação administrativa e para a proteção dos direitos fundamentais perante o Estado.

Gabriela Mardare, n.º 66651, subturma 12

Bibliografia:

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

- ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2012

- SILVA, Vasco Pereira da (cord.), Temas e problemas de Processo Administrativo, Instituto de Ciências Jurídico Políticas, 2011