Os Contrainteressados no Contencioso Administrativo

 

Os Contrainteressados no Contencioso Administrativo

Nos termos do artigo 57º do Código de Procedimento do Tribunais Administrativos (doravante CPTA), são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativos.

Os contrainteressados não têm apenas legitimidade para intervir na impugnação de um ato administrativo, por força do artigo 57º do CPTA, mas também na condenação à prática de ato devido, como está exposto no artigo 68º, nº2 do CPTA.

Não é por acaso que o Código faz referência específica aos contrainteressados nos artigos 57º e 68º, nº2 CPTA. Trata-se, na verdade, de domínios em que a ação é proposta contra a entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o ato administrativo, mas em que há sujeitos privados envolvidos no litígio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administração ou, pelo menos, podem ser diretamente afetados na sua consistência jurídica com a procedência da ação.

A lei portuguesa, impondo ao recorrente o ónus de identificar e mandar citar os “interessados a quem o provimento do recurso possa diretamente prejudicar” (artigo 36º, nº1, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais), isto sob pena de o recurso ser rejeitado por ilegitimidade passiva, cria em torno da participação processual dos contrainteressados uma dupla situação de litisconsórcio necessário passivo: consagra, por um lado, um litisconsórcio necessário passivo entre a autoridade recorrida e os contrainteressados; e estabelece, por outro lado, um litisconsórcio necessário passivo entre todos os contrainteressados, uma vez que a falta de chamamento ao processo de qualquer um deles gera ilegitimidade passiva.

O chamamento ao processo e a atuação processual do contrainteressado tem subjacente a necessidade de garantir interesses próprios deste. Por conseguinte, há aqui uma intervenção processual fundada em razões subjetivas, o contrainteressado é chamado ao processo porque é, segundo a expressão da lei, titular de interesses que podem ser diretamente prejudicados com o provimento do recurso.

A simples circunstância de o contrainteressado ser materialmente titular de interesses que justificam ser chamado ao processo permite encontrar o fundamento da sua intervenção processual no âmbito do direito fundamental de acesso à justiça que o artigo 20º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) garante a todas as pessoas, completado pelo direito a uma tutela jurisdicional efetiva dos administrados em sede de contencioso administrativo, disposto no artigo 268º, nº4 da CRP.

O princípio da tutela jurisdicional efetiva dos administrados garante a posição jurídica do recorrente ao abrir-lhe a possibilidade de impugnação contenciosa dos atos lesivos da respetiva posição subjetiva e, deste modo, conferindo-lhe o estatuto de titular do direito de recurso contencioso.

Este princípio tem sempre de garantir também um qualquer meio de intervenção processual a todos aqueles que, sendo titulares de posições jurídicas subjetivas decorrentes de uma decisão administrativa objeto de impugnação judicial, podem vir a ser lesados por efeito de provimento desse recurso.

Neste sentido, podemos entender que a tutela processual dos contrainteressados expressa-se como um corolário do princípio da tutela jurisdicional. Não obstante, também se pode considerar que esta tutela processual decorre do princípio geral do contraditório e do princípio da igualdade de partes, sempre que a atuação processual de alguém se mostra passível de lesar diretamente direitos ou interesses legítimos de terceiros, mostra-se indispensável que a esses terceiros seja assegurada a possibilidade de participar no processo e garantidos os meios processuais de influenciar ativamente o seu êxito.

Assim, o direito de acesso à justiça e o direito a uma tutela jurisdicional efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos, segundo uma perspetiva material, e, simultaneamente, os princípios do contraditório e da igualdade das partes, numa ótica processual, alicerçam conjuntamente o fundamento da intervenção processual dos contrainteressados.

O artigo 36º, nº1, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais torna exequível o direito de acesso à justiça e o direito a uma tutela jurisdicional efetiva dos contrainteressados na defesa das suas posições jurídicas subjetivas passíveis de serem lesadas pela anulação do ato recorrido.

Sendo a ameaça de lesão das posições subjetivas dos contrainteressados provocada pelo exercício do direito de recurso contencioso por parte daquele que se sente lesado pela prática do ato recorrido, mostra-se admissível que a lei imponha ao recorrente ao ónus de indicar a identidade e a residência dos interessados a quem o provimento  do recurso possa diretamente prejudicar, requerendo a sua citação, tal como se compreende que a respetiva violação seja sancionada com a ilegitimidade passiva.

A decisão judicial que anule um ato administrativo nunca produzirá efeitos de caso julgado relativamente a todos os contrainteressados que não foram identificados ou mandados citar pelo recorrente na petição de recurso.

Se não existisse um litisconsórcio necessário passivo em torno da intervenção processual dos contrainteressados por expressa imposição da lei, a circunstância de o recurso contencioso de anulação traduzir um processo a um ato sempre determinaria um caso de litisconsórcio necessário passivo por natureza.

O que se pretende acautelar com a máxima eficácia subjetiva do caso julgado é o efeito útil da decisão no contexto da unidade do sistema jurídico, possibilitando uma resolução definitiva da questão no contexto de um exercício racional e eficaz da função jurisdicional.

A preocupação de garantia dos valores que são inerentes à função objetivista da intervenção processual dos contrainteressados permite compreender que nunca se possam mostrar relevante razões decorrentes da existência de futuros meios de defesa destes contra a sentença anulatória do ato recorrido ou a subsequente atividade administrativa de execução de tais decisões para efeitos de excluir a ilegitimidade passiva.

A imposição do ónus ao recorrente está assente na preocupação de ampliar ao máximo a eficácia subjetiva do caso julgado de uma eventual decisão de provimento, garantido em pleno o efeito útil da sentença, assegurando a unidade do sistema jurídico perante a decisão administrativa em causa e traduzindo um exercício racional e eficaz da função jurisdicional, designadamente através da concretização de uma regra de economia processual. 

Assim, podemos concluir que o fundamento da tutela processual que a lei confere aos contrainteressados traduz-se numa função essencialmente subjetivista, enquanto instrumento de garantia do direito de acesso à justiça e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados de âmbito material, ambos conjugados com  garantia dos princípios adjetivos do contraditório e da igualdade das partes.

Também temos que considerar as preocupações de natureza objetivista, todas elas relacionadas com valores essenciais da ordem jurídica, tal como sucede com a máxima amplitude da eficácia subjetiva ou efeito útil da decisão judicial anulatória em recurso contencioso, a unidade do sistema jurídico e um exercício mais racional e eficiente da função jurisdicional pelos tribunais.

Duarte João Calado Marques

Nº62916

Subturma 12

Bibliografia

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AROSO DE ALMEIDA, Mário; CAETANO, Joaquim Freitas. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Coimbra: Almedina, 2016

MOREIRA, Vital. O Contencioso Administrativo Português. Coimbra: Almedina, 2018

MIRANDA, Jorge. Direito Administrativo. Coimbra: Almedina, 2021

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2022