O Ministério Público no Contencioso Administrativo

 O Ministério Público (MP) desempenha um papel crucial na administração da justiça e na defesa da legalidade democrática em Portugal, sendo um órgão constitucionalmente previsto e com um estatuto próprio, conforme o artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e o artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF). O seu campo de atuação é vasto e inclui não só a defesa da legalidade e do interesse público, mas também a representação do Estado em certos processos, a defesa dos direitos dos cidadãos e a promoção da ação pública, conforme explicitado no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e no Estatuto do Ministério Público (EMP).

Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, as funções do MP podem ser agrupadas em quatro áreas fundamentais: (i) a defesa dos interesses de pessoas que carecem de mais proteção, (ii) a defesa da legalidade democrática, (iii) a execução da ação penal, e (iv) a representação do Estado. Contudo, estas funções são, muitas vezes, sobrepondo-se, gerando potenciais conflitos de interesse, especialmente quando o MP exerce simultaneamente a função de representação do Estado e de defesa da legalidade democrática, que pode estar em desacordo com a ação do próprio Estado.

O Ministério Público, sendo um órgão independente e imparcial, tem como uma das suas principais funções a defesa da legalidade, o que pode entrar em conflito com a sua função de representação do Estado. De acordo com o artigo 11º, nº 1 do CPTA, a representação do Estado pelo MP não é obrigatória, sendo uma mera possibilidade. Este regime de representação facultativa foi instituído a partir de 2015, permitindo que o Estado escolha outro representante legal. A alteração legislativa foi uma resposta às críticas que apontavam para a incompatibilidade entre o papel de defensor da legalidade e o de representante do Estado, especialmente quando a ilegalidade do ato praticado pelo Estado é manifesta. O MP, ao representar o Estado, poderia, em determinadas circunstâncias, estar a atuar como parte interessada num processo em que a sua função é, precisamente, zelar pela legalidade.

Vários autores apontam para a necessidade de distinguir a função de representação da função de defesa da legalidade. Mário Aroso de Almeida e Alexandra Leitão defendem que o MP, por ser um órgão judicial autónomo, não deveria ser incumbido de representar o Estado quando houver risco de conflito de interesse. Alexandra Leitão, particularmente, considera que a melhor solução seria retirar ao MP a função de representação do Estado em casos onde possa existir uma dúvida fundamentada quanto à legalidade da atuação do próprio Estado. A defesa da legalidade, argumenta, deve prevalecer, já que o MP tem o dever de defender os valores constitucionais e democráticos que sustentam o Estado de Direito. A sua autonomia e imparcialidade exigem que o MP atue apenas em defesa da legalidade e dos direitos fundamentais, sem que haja qualquer influência ou conflito de interesses decorrente de uma função de representação.

Vieira de Andrade, por outro lado, sugere uma solução mais equilibrada, não defendendo a exclusão da função de representação, mas apontando para a necessidade de se permitir que a representação do Estado seja feita por outros órgãos, como os serviços jurídicos ministeriais ou advogados contratados, sempre que haja risco de conflito de interesse. O autor enfatiza que a multiplicidade de funções do MP, como a ação pública, a defesa da legalidade e a representação do Estado, cria uma situação potencialmente contraditória, uma vez que a defesa da legalidade pode colocar o MP em oposição ao próprio Estado, especialmente quando a ilegalidade no comportamento estatal é clara. Para Vieira de Andrade, a solução mais sensata seria afastar o MP da representação do Estado quando se trate de questões legais questionáveis, preservando, assim, a sua independência e imparcialidade.

Além disso, Sérvulo Correia sublinha que, embora o Ministério Público tenha um papel fundamental no processo administrativo, a representação do Estado não deveria ser obrigatória. Ele sugere que, em vez de se atribuir a função de representação ao MP, poderia ser criado um corpo próprio de advogados do Estado, com um estatuto independente, destinado exclusivamente a esse fim. Essa proposta visa evitar o conflito de interesse que surge quando o MP, na qualidade de defensor da legalidade, é chamado a representar o Estado, podendo a sua imparcialidade ser comprometida. Para Sérvulo Correia, a principal função do MP no contencioso administrativo é a ação pública e a defesa da legalidade, e não a representação do Estado, o que o coloca em uma posição difícil, especialmente quando se trata de contestar a legalidade de atos do próprio Estado.

No entanto, outros autores, como Maria Isabel Costa, defendem que a ação pública, a qual envolve a defesa da legalidade e dos interesses coletivos essenciais, é o cerne da função do MP no contencioso administrativo. Costa critica a representação do Estado pelo MP, considerando-a desnecessária e até prejudicial, dado que o MP já tem um papel tão relevante na defesa da legalidade, que a sua representação do Estado em situações de conflito de interesse comprometeria a sua capacidade de ser imparcial.

A solução mais ampla para estas questões de incompatibilidade, conforme proposta pelo artigo 93º do EMP, é a possibilidade de recorrer à Ordem dos Advogados para que um advogado externo seja indicado para representar uma das partes quando exista um conflito de interesse evidente. No entanto, esta medida tem sido alvo de críticas, especialmente no que diz respeito à sua eficácia em situações mais complexas, como aquelas em que as entidades ou interesses representados pelo MP não são abrangidos por este artigo, ou quando se trata de litígios envolvendo as Regiões Autónomas ou o Estado em diferentes níveis de administração.

A complexidade da função do Ministério Público no contencioso administrativo reflete, portanto, a tensão existente entre a defesa da legalidade democrática e a representação do Estado. A sua atuação em casos onde a legalidade estatal é questionada exige uma reflexão contínua sobre a melhor forma de garantir a imparcialidade do MP, sem que se comprometa a sua função de defesa do interesse público e da justiça administrativa. A solução para estas tensões poderá passar por uma reformulação legislativa que reforce a distinção entre a função de defesa da legalidade e a de representação do Estado, garantindo que o MP continue a desempenhar um papel vital na preservação da ordem constitucional e dos direitos fundamentais.

Afonso Banazol, 64732

Bibliografia:

AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2012

VIEIRA DE ANDRADE, José, A justiça Administrativa, Coimbra, Almedina, 2009

PEREIRA DA SILVA, Vasco – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. 2ª edição. Coimbra: Livraria Almedina, 2013, pág. 331-396

SÉRVULO CORREIA, José, A reforma do Contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Volume I. Coimbra Editora, 2001, pág. 309-311