O Ministério Público no Contencioso Administrativo: reflexões sobre o artigo 11.º, Nº 1 do CPTA

A natureza e o enquadramento do Ministério Público (MP) têm sido alvo de debates profundos na doutrina portuguesa. Afinal, que tipo de órgão é o MP? Alguns autores, a saber, nomeadamente, o Sr. Professor José Alberto dos Reis, consideram-no mais próximo de uma magistratura jurisdicional. Outros, como o Professor Diogo Freitas do Amaral, defendem que se caracteriza como um órgão de poder executivo. Por outro lado, o Professor José Narciso da Cunha identifica o MP como um órgão de justiça administrativa.

Partindo da análise do Professor Ricardo Pedro, é possível afirmar que o MP apresenta uma natureza jurídica híbrida. Funcionalmente, nos termos do artigo 219.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), cabe-lhe representar o Estado, defender os interesses prescritos pela lei e participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania. Contudo, num ponto de vista orgânico, o MP dispõe de autonomia, conforme o n.º 2 do mesmo artigo, ainda que esta autonomia esteja condicionada por uma estrutura hierárquica interna (n.º 4).

No contencioso administrativo, o MP desempenha diversas funções, desde a promoção da ação pública na defesa da legalidade e de interesses coletivos até à representação do Estado. Esta última, em particular, foca-se no Estado enquanto pessoa coletiva pública, diferenciando-se do conceito de Estado-nação ou Estado-coletividade. Mas como se enquadra esta competência na legislação atual?

Antes da reforma de 2015, o artigo 11.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) previa uma limitação objetiva: o MP apenas representava o Estado em matérias relacionadas com responsabilidade e contratos. Esta restrição visava flexibilizar a representação, permitindo ao Estado optar por soluções que melhor correspondessem aos seus interesses.

Com a revisão de 2015, o legislador eliminou essas limitações. Atualmente, o artigo 11.º, n.º 1 permite ao MP representar o Estado em todas as ações administrativas, independentemente do objeto.

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) impõe uma restrição ainda mais relevante. O artigo 51.º, na sua redação anterior, limitava a atuação do MP aos "poderes que a lei processual lhe conferia". Após a reforma, essa referência foi eliminada, ficando claro que o MP pode representar o Estado com base em qualquer ato que se qualifique como lei. Essa mudança reforça a conceção de que as competências do MP não se limitam ao campo processual, abrangendo um leque mais amplo de situações.

O Estatuto do Ministério Público (EMP) também fornece orientações importantes. A saber, o artigo 9.º estipula que o MP intervém como parte principal, com os mesmos direitos reconhecidos às demais partes principais. Adicionalmente, o artigo 63.º, n.º 1, alínea a), do EMP especifica que o MP representa o Estado na defesa de interesses patrimoniais. Contudo, será que esta restrição é compatível com o espírito da reforma de 2015?

A eliminação das limitações no artigo 11.º do CPTA sugere que o legislador pretendia afastar critérios, como o da patrimonialidade, para definir o âmbito da atuação do MP. Tal intenção parece-nos corroborada pela redação atual do artigo 51.º do ETAF e pela exarado no artigo 219.º da CRP, que confere ao MP a função de representar o Estado sem delimitações rígidas quanto à natureza dos interesses defendidos.

Embora o MP tenha agora um âmbito mais amplo de representação, a sua atuação não é ilimitada. O artigo 10.º, n.º 2 do CPTA especifica que o MP apenas representa o Estado em ações que não devam ser propostas contra Ministérios. Além disso, o MP está sujeito aos princípios de legalidade, imparcialidade e objetividade. Afigura-se pertinente colocar a questão - e se o Estado apresentar uma pretensão manifestamente ilegal? Nesses casos, o MP deve abster-se de representá-lo, podendo solicitar à Ordem dos Advogados a designação de um advogado, conforme o artigo 93.º do EMP.

Deste modo tem-se que a reforma de 2015 ampliou as competências do MP no contencioso administrativo, permitindo-lhe representar o Estado em ações mais diversas. Contudo, é necessário equilibrar esta ampliação com os limites impostos por normas específicas e pelos princípios que regem a sua atuação. Neste sentido, indaga-se: Como conciliar a defesa da legalidade com a prossecução do interesse público? Consubstancia-se, desta forma, uma questão central para o futuro da intervenção do MP nos tribunais administrativos.

Em suma, o artigo 11.º, n.º 1 do CPTA, tal como reformado, materializa uma perspetiva mais abrangente do papel do MP, consolidando-o como um pilar fundamental na defesa dos interesses do Estado no contencioso administrativo. Esta evolução normativa reafirma não só a relevância do MP, mas também sublinha os desafios que este enfrenta na procura do equilíbrio entre legalidade e interesse público.

Bibliografia:

Ricardo Pedro, Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, em especial, Representação do Estado pelo Ministério Público no código de processo nos tribunais administrativos revisto: introdução a algumas questões, AAFDL editora, 2017.

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 5.ª edição, 2021.

Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina.

Débora Pedro, Nº 66053