O Ministério Público como representante do Estado
O Ministério Público como representante
do Estado
Introdução
Nos termos do artigo 219º, n.º1 da
Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), ao Ministério Público
compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem
como participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de
soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e
defender a legalidade democrática.
Podemos verificar uma disposição
semelhante no artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
(doravante ETAF), ao determinar que compete ao Ministério Público representar o
Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse
público, exercendo os poderes que a lei lhe confere.
A doutrina define o Ministério
Público como um órgão de soberania com autonomia funcional, vocacionado para a
defesa da legalidade democrática e dos interesses que a lei determina,
incluindo a titularidade exclusiva da ação penal e a representação do Estado[1].
O Professor Figueiredo Dias entende o
Ministério Público como uma magistratura autónoma, integrada no sistema de
justiça, que garante a legalidade no exercício da ação penal e em outras
matérias de interesse público, com independência em relação aos poderes
políticos[2].
Gozando de estatuto próprio, o Ministério
Público está organizado como uma magistratura processualmente autónoma, em dois
sentidos: no da não interferência de outros poderes na sua atuação, e no da sua
conceção como magistratura distinta, orientada por um princípio de separação e
paralelismo relativamente à magistratura judicial, artigos 219º, n.º2 da CRP e 2º
e 96º, n.º1 do Estatuto do Ministério Público (doravante EMP). Essa autonomia
define-se pela vinculação a critérios de legalidade e objetividade e pela
exclusiva sujeição dos seus magistrados às diretivas, ordens e instruções
previstas no EMP, artigo 3º, n.º2 do EMP.
O artigo 9º, n.º2 do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), atribui ao Ministério
Público legitimidade ativa ao determinar que este tem legitimidade para propor
e intervir em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores
e bens constitucionalmente protegidos.
A atribuição pelo legislador da
legitimidade ativa ao Ministério Público em Portugal é uma concretização da sua
autonomia constitucional e funcional. Essa autonomia garante que o Ministério
Público possa atuar de forma independente, assegurando a defesa da legalidade e
do interesse público, sem subordinação a interesses políticos ou privados.
Assim, a atuação do Ministério Público, dotada de legitimidade ativa, é
essencial para o equilíbrio do sistema de justiça e para a proteção dos valores
fundamentais do Estado de Direito.
O artigo 55º, nº1, alínea b) do CPTA determina
que o Ministério Público tem legitimidade para impugnar um ato administrativo,
assim como o artigo 68º, n.º1, alínea b) do CPTA atribui legitimidade para
pedir a condenação à prática de um ato administrativo ao Ministério Público. Existem
outros artigos do CPTA que tratam da legitimidade do Ministério Público,
nomeadamente os artigos 73º, n.º1, alínea b), 77º, n.º1, 85º, 104º, n.º2, 113º,
n.º5, 130º, n.º2, 141º, n.º1, 152º, n.º1, 164º, n.º1 e 176º, n.º1.
A intervenção do Ministério Público
nos processos em que não é parte, prevista no artigo 85º do CPTA, visa
contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicação dos Direitos
nos processos da ação administrativa em primeiro grau de jurisdição, podendo
traduzir-se na emissão de um parecer sobre um mérito da causa, que exprime uma opinião
sobre o sentido em que o caso deve ser decidido pelo tribunal, ou num
requerimento dirigido a solicitar a realização de diligências instrutórias, no
caso em que tal é admitido pelo artigo 85º, n.º3.
Portanto, temos um Ministério Público
como o garante da legalidade, existindo uma espécie de checks and balances
entre a magistratura judicial e o Ministério Público.
Competências do Ministério Público
Sem prejuízo de outras funções
conferidas por lei, em especial cabe-lhe dar concretização aos deveres
estatutários previstos no artigo 4º do EMP:
— Defender a legalidade democrática;
— Representar o Estado, as
regiões autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os
ausentes em parte incertos;
— Participar na execução da
política criminal definida pelos órgãos de soberania;
— Exercer a ação penal orientado
pelo princípio da legalidade;
— Dirigir a investigação e as
ações de prevenção criminal que, no âmbito das suas competências, lhe incumba
realizar ou promover, assistido, sempre que necessário, pelos órgãos de polícia
criminal;
— Intentar ações no contencioso
administrativo para defesa do interesse público, dos direitos fundamentais e da
legalidade administrativa;
— Exercer o patrocínio oficioso
dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de caráter
social;
— Assumir, nos casos previstos
na lei, a defesa de interesses coletivos e difusos;
— Assumir, nos termos da lei, a
defesa e a promoção dos direitos e interesses das crianças, jovens, idosos,
adultos com capacidade diminuída, bem como de outras pessoas especialmente
vulneráveis;
— Defender a independência dos
tribunais, na área das suas atribuições, e velar para que a função
jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis;
— Promover a execução das
decisões dos tribunais para que tenha legitimidade;
— Fiscalizar a
constitucionalidade dos atos normativos;
— Intervir nos processos de
insolvência e afins, bem como em todos os que envolvam interesse público;
— Exercer funções consultivas,
nos termos do EMP;
— Fiscalizar a atividade
processual dos órgãos de polícia criminal, nos termos do EMP;
— Coordenar a atividade dos
órgãos de polícia criminal, nos termos da lei;
— Recorrer sempre que a decisão
seja efeito de conluio das partes no sentido de fraudar a lei ou tenha sido
proferida com violação de lei expressa.
Reforma 2015 do CPTA
Antes da reforma de 2015, o artigo
11º do CPTA previa uma representação obrigatória do Estado pelo Ministério
Público, nos processos que tivessem por objeto relações contratuais e de
responsabilidade. Da reforma do CPTA de 2015, resultou que, nas ações propostas
contra o Estado, a representação deste competia obrigatoriamente ao Ministério
Público.
No entanto, esta medida apresentada
na reforma de 2015 foi bastante criticada pela doutrina portuguesa. Este
preceito não se alinhava com o artigo 53º, alínea a) (atualmente o artigo 63º,
n.º1, alínea a) do EMP), que declarava que competia aos serviços públicos do
Estado (antigo Jurisapp e atual CEJURE) a representação do Estado em juízo, na
defesa dos seus interesses patrimoniais.
Assim, a conclusão que é retirada da
reforma de 2015 não corresponde ao disposto no EMP. Seria um critério de
patrimonialidade dos interesses do Estado a guiar o intérprete na compreensão e
identificação das situações em que o Ministério Público se apresentaria como
representante do Estado.
Contudo, havia doutrina que entendia
que certas críticas feitas a este preceito eram resolvidas pelo artigo 93º, n.º1
do EMP, em caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o
Ministério Público deva representar, os magistrados coordenadores das
procuradorias da República de comarca administrativas e fiscais, com faculdade
de delegação, solicitam à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para
representar uma das partes.
Reforma 2019 do CPTA
Com a reforma de 2019 do CPTA, passou
a consagrar-se no artigo 11º, n.º1 do CPTA que o Ministério Público pode
representar o Estado, fazendo de seu advogado nas ações administrativas que
sejam contra este propostas.
O Professor Vasco Pereira da Silva[3]
argumenta que a reforma, ao
centrar-se sobretudo na agilização processual, negligenciou mudanças estruturais
que poderiam melhorar efetivamente a justiça administrativa, como a maior
adequação dos tribunais administrativos às complexidades das matérias que
julgam. A reforma deixou de fora questões de maior profundidade, como o
fortalecimento das garantias de defesa dos particulares e a maior transparência
na relação entre administração pública e cidadãos.
Não obstante, o Professor reconhece
que a reforma de 2019 procurou responder a críticas históricas sobre a
morosidade da justiça administrativa, especialmente ao introduzir mecanismos
que promovem maior celeridade no andamento dos processos. Também destaca
positivamente as alterações que visam simplificar procedimentos, como a
uniformização de prazos e a maior clareza no tratamento de incidentes
processuais.
Mário Aroso de Almeida[4]
questiona a adequação do modelo em que o Ministério Público representa o Estado
em matérias que envolvem conflitos entre este e outros sujeitos de Direito
Público. Ele observa que, como fiscal da legalidade, o Ministério Público deveria manter uma
posição equidistante, mas, ao representar o Estado, pode ser percebido como um
"advogado" governamental. Com o aumento da autonomia de entidades públicas e o
fortalecimento do papel regulador do Estado, torna-se mais difícil justificar
que o Ministério Púbico represente todos os interesses estatais em todas as
circunstâncias.
Resposta do Ministério Público à
reforma de 2019
O Ministério Público não concordou
com esta alteração, alegando que a mesma era inconstitucional no Acórdão nº
794/2022 do Tribunal Constitucional. De seguida, vou dispor alguns dos
argumentos usados neste Acórdão:
- A reforma de 2019 viola o artigo
219º CRP, tornando facultativo o que é constitucionalmente impositivo;
- A função de representação do
Estado, pelo Ministério Púbico, radica numa longa e ininterrupta tradição que,
do ponto de vista legislativo, é contemporânea com aquela tida como natural, ou
seja, com a função crimina. Esta não é uma tradição singular, nomeadamente no
contexto europeu, este papel do Ministério Público, como representante em juízo
do Estado, sem embargo da experiência nacional ter uma idiossincrasia própria e
um cunho alargado;
- A primeira competência atribuída
pelo artigo 19º, n.º1 da CRP ao Ministério Público, é a de representar o
Estado, sendo que tal preceito não a faz depender dos termos da lei, revelando
assim que as competências autónomas gozam de força jurídica qualificada, na
medida em que são direta e imediatamente operativas;
- É ao Ministério Público, enquanto
seu órgão judiciário, que compete exprimir a vontade judiciária do Estado em
juízo, no contencioso que lhe respeite e corra termos perante os tribunais
nacionais;
- O Estado é titular de competências
legais que lhe permitem intervir na relação jurídica litigada, através dos
poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem especifica,
transmitidas pelo Procurador-Geral da República. Porém, na restante esfera de
atuação, por força do seu estatuto de magistrado, deverá proceder com autonomia
funcional, ou seja, com estrita vinculação a critérios de legalidade e
objetividade e exclusiva sujeição às diretivas, ordens e instruções
estatutariamente prevista no EMP;
- A atribuição constitucional ao
Ministério Público da competência para representar o Estado tem de ser
considerada como coerente, no sentido em que foi realizada visando avocar e pôr
em prática os atributos constitucionais do Ministério Público. O legislador
constitucional teve em vista não uma qualquer representação do Estado, mas um
certo e específico modo de representação do Estado, norteado pela legalidade
democrática e protagonizado por magistrados, regidos por critérios de autonomia
funcional;
- Da reserva da lei decorrem duas
proibições, a proibição de concessão de discricionariedade e a proibição de
deslegalização, pois a lei parlamentar ou decreto-lei autorizado não poderão
conferir atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar,
modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.
O Tribunal Constitucional julgou como
inconstitucional o disposto nos artigos 11º, n.º1 e 25º, n.º4 do CPTA,
quando interpretados no sentido de que nas ações instauradas contra o Estado
Português nos Tribunais Administrativos o Ministério Público não é citado,
ficando a sua intervenção processual dependente de solicitação pelo Centro de
Competências Jurídicas do Estado, a quem compete coordenar essa intervenção,
por violação do disposto no artigo 219º, n.º1 da CRP. Os argumentos utilizados
para chegar a esta conclusão foram os seguintes:
- O novo recorte normativo significa
que existe sensível inelasticidade no regime de representação do
Estado pelo Ministério Público e que a Constituição se opõe, ao menos quando
não se mostre justificada por outros interesses constitucionais de relevo, a
medidas legislativas que importem o cerceamento da efetividade dessa
representação ou da extensão por que pode ser exercida, designadamente através
de condições ou causas de exclusão;
- Verifica-se uma postergação direta
do disposto no artigo 219º, n.º1 da CRP. A Lei ordinária não pode pretender
descaracterizar a função constitucional de representação do Estado-Administração
pelo Ministério Público, nem pode criar um modelo abrogante da solução adotada
pela Lei Fundamental. O caráter optativo do exercício dessa função e
a criação de um quadro normativo que viabiliza a eliminação global da
intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo estadual colide
com o espaço de competência recortado pelo citado dispositivo constitucional, este
é o principal efeito decorrente da não-citação do Ministério Público
para a instância administrativa, artigo 25º, n.º4 do CPTA, e, bem assim, de que
por via das normas sob fiscalização se deixe a sua intervenção processual
dependente da solicitação pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, artigo
11º, n.º1 do CPTA.
- No contencioso administrativo estão
em causa, não apenas os interesses de que o Estado-Administração é portador,
mas os do Estado português, abarcando toda a comunidade jurídica nacional, pelo
que se justifica a sua representação por um órgão
integrado no poder judiciário e não na sua estrutura administrativa.
No entanto, o Tribunal Constitucional
afirma que isto não significa que este princípio seja absoluto e inderrogável, ou que não
conheça limites, não estamos perante uma reserva de competência exclusiva de
representação, a CRP não proíbe a intervenção de outros representantes
estaduais, mas numa intervenção conjunta. E não será de excluir a possibilidade
de ser afastada a intervenção do Ministério, mas somente em casos muito
residuais, que outros valores constitucionais o imponham.
Declarações de voto no Acórdão 794º/2022
Seria também relevante expor a
declaração de voto de Mariana Canotilho, visto que não concorda com o Acórdão,
ao afirmar que está longe de entender que a CRP exige que se verifique um
conflito de normas ou valores constitucionais para justificar a limitação dessa
representação, crendo, pelo contrário, que a Lei Fundamental não impõe a
exclusividade daquele órgão para assegurar a representação em juízo do
Estado-Administração, em defesa dos seus interesses patrimoniais.
A seu ver, a missão primordial do
Ministério Público é a da defesa da legalidade democrática, retirada do artigo
219º, n.º1 da CRP. No entanto, não é esta a conclusão que eu retiro do artigo
disposto. De acordo com o artigo 219.º, n.º 1 compete efetivamente ao MP
"representar o Estado", mas em momento algum é dito que representa o
Estado em juízo, podendo a representação do Estado ser feita de várias formas.
A mera competência de defesa da legalidade é realizada em representação do
Estado, por força do princípio do Estado de Direito, artigos 2.º e 3.º CRP.
Atentas as dificuldades hermenêuticas
e de concretização do parâmetro constitucional, bem como os conflitos e
incompatibilidades que podem resultar do exercício simultâneo da função de
representação do Estado-Administração e das restantes tarefas que a Constituição
atribui ao Ministério Público, Mariana Canotilho crê que a CRP não impõe ao
legislador ordinário o dever de assegurar um reduto de representação
obrigatória do Estado-Administração por aquele órgão. Por outro lado,
considerando que a representação do Estado remete para a defesa da República,
menos ainda partilha a afirmação da existência de uma reserva constitucional de
competência para representação do Estado-Administração, em ações nas quais
estão, sobretudo, em causa, interesses patrimoniais.
Entende que a consagração
constitucional da competência do Ministério Público para representar o Estado
pode e dever ser lida como subsidiária. Julga ser devida uma ampla margem de
conformação ao legislador democrático, podendo este optar por um modelo mais
próximo da representação voluntária. Isso não significa que o Ministério
Público não possa ter intervenção principal nos processos em que o
Estado-Administração é demandado, representando-o em juízo, com o propósito de
assegurar a tutela jurisdicional dos interesses que este deva prosseguir.
Simplesmente, a CRP não obriga a que assim seja, podendo desenhar-se soluções
de recorte distinto, por via legislativa.
Por estes motivos, Mariana Canotilho
não concorda com o juízo de inconstitucionalidade.
Pedro Machete também declara que este
modo de representação do Estado não é constitucionalmente
necessário nem constitui um exclusivo do Ministério Público. O
mesmo corresponde a um princípio que pode ser afastado pelo
legislador democrático relativamente a determinados casos, por via de uma lei
parlamentar ou de um decreto-lei autorizado, artigo 165º, n.º1, alínea p) da
CRP.
A autonomia do Ministério
Público, enquanto magistratura vinculada a critérios de legalidade estrita e de
objetividade e as suas funções de representação de entidades, pessoas ou
interesses podem entrar em conflito, exigindo soluções que acabam por afastar a
representação ou por diminuir significativamente a referida autonomia na
condução do processo, como o disposto nos artigos 93º, n.º1 e n.º2 e 101º,
alínea a) e alínea b) do EMP.
O princípio da igualdade das
partes pode ser mobilizado nesse sentido. Este princípio já sai, de
algum modo, ferido com o simples facto de o Estado ser detentor de um poderio
de que o comum dos cidadãos não pode dispor. A desigualdade agrava-se, quando a
representação é cometida a uma magistratura paralela à judicial, e dela
independente, a quem se cometem outras funções revestidas de dignidade externa.
Essa desigualdade pode ainda aumentar, quando esse representante do estado
beneficia de um estatuto privilegiado.
A norma sindicada no presente
processo, ao impedir a citação do Ministério Público e determinar a sua
intervenção processual em representação do Estado apenas na sequência de
solicitação transmitida pelo JurisAPP não é compatível com o aludido princípio
da representação em juízo do Estado pelo Ministério Público consagrado no
artigo 219º, n.º1 da CRP.
Mário Aroso de
Almeida e Carlos Fernandes Cadilha dão conta de que a comissão de
revisão do CPTA de 2015 tinha proposto uma redação para o artigo 11º, n.º3
daquele Código, que procurava possibilitar o patrocínio do Estado por
mandatário judicial próprio nas ações que contra ele são propostas nos
tribunais administrativos:
«Nas ações propostas contra o Estado
em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de
responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo
da possibilidade de patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente
fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que
aquele esteja constituído».
Esta redação partia do pressuposto da
representação em juízo do Estado pelo Ministério Público para admitir que, nas
ações propostas contra o Estado, este continuasse a ser citado na pessoa do
representante do Ministério Público junto do tribunal em que a ação é proposta,
mas admitia, por outro lado, tal como previsto no artigo 9º, n.º2 do EMP, que a
intervenção principal do Ministério Público nessas ações poderia cessar se,
entretanto, fosse constituído advogado.
Para Pedro Machete esta seria uma
solução adequada, não apenas para remover as dificuldades suscitadas no plano
infraconstitucional, e que justificam a defesa por parte daqueles autores de
uma interpretação corretiva, como, sobretudo, para eliminar o indicado
vício de inconstitucionalidade da norma sindicada no presente processo.
Conclusão
O Ministério Público é um órgão
constitucional com competência para exercer a ação penal, participar na
execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, representar o
Estado e defender a legalidade democrática.
O papel de representação do Estado
pelo Ministério Público pode causar constrangimentos, visto que este pode atuar
como autor contra o Estado e como defensor do mesmo.
Após a reforma de 2019 do CPTA, onde
foi dado um poder facultativo ao Ministério Público na representação do Estado,
o Tribunal Constitucional considerou que os artigos 11º, n.º1 e 25º, n.º4 do
CPTA eram inconstitucionais, pois não respeitavam o disposto no artigo 219º, n.º1
da CRP.
Pessoalmente, eu concordo com a
posição anteriormente exposta do Professor Mário Aroso de Almeida, ao declarar
que, como fiscal da legalidade, o Ministério Público deveria manter uma posição
equidistante, mas, ao representar o Estado, pode ser percebido como um
"advogado" governamental.
Também concordo com a hipótese
defendida pela professora Alexandra Leitão, que entende que a melhor solução para
evitar situações de conflito entre a defesa da legalidade e a defesa do Estado,
seria retirar ao Ministério Púbico a função de representante do Estado, visto
que, atendendo à configuração constitucional do Ministério Público como
verdadeira magistratura, assim como a própria formação dos procuradores, seria
justificado que a sua principal função seria a primeira em detrimento da
segunda.
Duarte João Calado Marques
Nº62916
Subturma 12
Bibliografia
- LEITÃO, Alexandra, “A representação
do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais” Administrativos, 2013, na
Revista Julgar, Coimbra Editora, Nº 20
- SILVA, Vasco Pereira da, “O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Ações no
Novo Processo Administrativo”, 2ª. ed., Almedina, outubro 2013
- ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de
Processo Administrativo”, 2022
- Acórdão nº 794/2022 do Tribunal
Constitucional
- SILVA, Vasco Pereira da, “A Justiça
administrativa em Portugal: Os Desafios da Reforma de 2019”
- ALMEIDA, Mário Aroso de, “Teoria
Geral do Direito Administrativo”
- CANOTILHO, José Joaquim Gomes;
MOREIRA, Vital, “Constituição da República Portuguesa Anotada”
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