O contencioso eleitoral enquanto processo administrativo urgente
Índice
1. Introdução
2. Os processos urgentes no Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos
3. O contencioso eleitoral
3.1. Contexto
3.2. Conceito e regime jurídico
3.3. A legitimidade e o prazo
3.4. Urgência e plena jurisdição
3.5. A anulação ou reforma
4. Conclusão
5. Bibliografia
1. Introdução
Assim sendo, o CPTA dedicou uma secção específica aos denominados processos urgentes, integrando diversos processos, atualmente agrupados nas categorias de ações administrativas urgentes e de intimações, artigo no art. 36º, que iremos densificar no próximo capítulo.
Para além disso, ao longo deste trabalho iremos densificar a problemática do contencioso eleitoral e o seu regime, começando por identificar muito bem o objeto do processo, nomeadamente que matérias podem ou não enquadrar-se nestes casos. Também iremos averiguar as partes que têm ou não legitimidade para instaurar a ação e em que praos o devem fazer.
Por último, serão analisados os efeitos que este processo tem no processo eleitoral desde o seu início.
2. Os processos urgentes no Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos
Os processos urgentes são as quatro situações em que o processo não corre nos trâmites normais da ação administrativa comum e, por isso, deve ter-se especial atenção às regras enunciadas em cada um dos regimes. O art. 36º apresenta como processos urgentes o contencioso eleitoral, os procedimentos em massa, o contencioso pré contratual, a intimação da prestação de informações, a consulta de documentos ou passagem de certidões, a intimação para a defesa de direitos liberdades e garantias e as providências cautelares e o título IV do CPTA elabora, assim, o regime de cada uma das formas de processos.
Na nova redação do CPTA, foi abandonado o principio da impugnação unitária dos diversos vícios procedimentais relativamente ao ato dotado de definitividade horizontal, com ressalva dos atos relativos à exclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos eleitorais, anteriormente consagrado no art. 98º/3 do CPTA que consubstanciava um desvio ao princípio geral do art. 51º do CPTA.
A figura legal típica configurada neste título corresponde à ideia de processos urgentes principais que se distinguem, quer dos processos principais não urgentes, quer dos processos urgentes não principais, os processos cautelares.
A ideia de processos principais urgentes, caracterizados pela sua celeridade ou prioridade, radica na convicção de que determinadas circunstâncias próprias, devem ou têm de obter, quanto ao respetivo mérito , uma resolução definitiva pela via judicial num tempo curto.
Estas questões não devem ou não podem demorar a decidir aquele tempo que possa ser considerado normal para a generalidade dos processos, nem para elas se releva suficiente ou adequada uma proteção cautelar que, através de medidas conservatórias ou mesmo antecipatórias, regule provisoriamente a situação em termos de poder assegurar a utilidade da sentença produzida em tempo normal. O objetivo é que a cognição seja tendencialmente plena, mas com uma tramitação acelerada e tipificada, tendo em consideração a natureza dos direitos ou dos bens jurídicos protegidos ou outras circunstâncias próprias das situações ou até das pessoas envolvidas.
Na opinião do professor José Carlos Vieira de Andrade, este elenco não é exaustivo nem se trata de um numerus clausum, admitindo que possa haver outras questões de carácter urgente. O professor salienta a possibilidade de antecipar da decisão de fundo através da convolação do processo cautelar em processo principais, conferida pelos arts. 121º e 132º/5 do CPTA, defende que constitui uma abertura do sistema para a criação ad hoc de novos processos principais urgentes, sempre que tal seja necessário e possível, considerando uma solução equilibrada, na medida em que, por um lado, limita as situações de urgência processual, em razão da certeira afirmação de que se tudo é urgente nada é urgente, mas por outro lado admite válvulas de escape para situações concretas não previstas que justifiquem uma solução urgente.
No entanto, a nosso ver é preciso ter muita prudência a defender esta posição, tendo em conta que o regime tem carácter excecional e pode abrir precedente para a vulgarização de processos urgentes. Aliás, não foi por acaso que o legislador fez questão de elencar as situações sujeitas a este processo.
3. O contencioso eleitoral
3.1. Contexto
O contencioso eleitoral é uma das modalidades de procedimentos urgentes que versa sobre os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas relativas a processos eleitorais. Sempre se impôs, para assegurar a utilidade das sentenças, a proteção eficaz dos interessados e a sua importância reforça-se perante o contexto atual de uma maior participação democrática no âmbito da organização administrativa.
Nenhum dos processos urgentes, mas, em particular, a resolução de questões eleitorais se pode conformar com a normal demora dos processos. As sentenças de provimento não teriam a sua utilidade normal, tendo em conta a virtude de impossibilidade prática de reconstituição da eleição e raramente seriam suscetíveis de execução específica, tanto pela brevidade e urgência, como pela duração limitada de mandatos.
Poderia ponderar-se a aplicação de providências cautelares para assegurar a utilidade das decisões proferidas pelos tribunais administrativos, mas a natureza da atividade não se coaduna com a regulação de situações ou com providências de tipo probatório.
3.2. Conceito e regime jurídico
O contencioso eleitoral versa sobre os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas que não estejam submetidos à apreciação do Tribunal Constitucional ou dos tribunais judiciais por lei específica, nos termos do art. 4º/1 m) do CPTA.
Desta forma, não é qualquer eleição que está abrangida por este regime. Aliás, é de salientar que não está abrangida qualquer tipo de eleição de titulares de cargos públicos (como é o caso das eleições à Assembleia da Republica, às autarquias locais ou às regiões autónomas). Quando nos referimos ao contencioso eleitoral, o objeto deste regime é exclusivamente eleições respeitantes à organização administrativa como é exemplo: a eleição dos titulares de órgãos administrativos de pessoas coletivas públicas, associações públicas ou que respeitem a administração direta ou indireta como as universidades.
Apenas nos interessa o direito eleitoral no conexo co a eleição política, isto é o direito eleitoral positivo concebido como o sistema de normas e instituições reguladoras da eleição através da qual os cidadãos designam os seus representantes.
A doutrina tem vindo a discutir se devem ou não estar incluídas eleições de pessoas coletivas privadas, quer sejam ou não de interesse público, mesmo que exerçam funções de autoridade. O professor Pedro Gonçalves considera que não faz mal que sejam pessoas coletivas de direito privado, desde que estejam sujeitas a uma regulação especial de direito administrativo, dando o exemplo das federações desportivas. Foi também o que resultou do acórdão do TCA Sul de outubro de 2005 sustentando que as eleições no seio de qualquer pessoa coletiva privada, sejam ou não de interesse público, mesmo que exerçam funções públicas, aplicando a alínea m) do art. 4º/1 do ETAF. Já o professor Vieira de Andrade, do qual partilhamos opinião, tem vindo a dizer que as pessoas coletivas de direito privado estão excluídas, tendo em conta que, tratando-se de um regime especial, não se deve fazer uma interpretação extensiva da norma, ultrapassando o que deve ser o âmbito do regime.
O contencioso eleitoral consiste no conjunto de normas jurídicas que regulam a produção e o desenvolvimento dos atos e formalidades atenientes à consecução das referidas pretensões. O professor Castro Mendes considera que não é uma norma de justiça, mas sim uma regra pela qual se regerá o processo de criação da norma de justiça.
A grande distinção entre o direito eleitoral e o contencioso eleitoral que deve estar sempre presente é que enquanto que o direito eleitoral é que enquanto que o direito eleitoral se apresenta como um direito material ou substantivo, como um direito cuja norma contém um fim em si mesma, o contencioso eleitoral, numa perspetiva normativa, apresenta se como um direito que rege o processo de recurso contencioso eleitoral politico e, por isso, revela uma naturea adjetiva ou instrumental daquele.
O objetivo do contencioso eleitoral é que haja um conjunto de normas jurídicas que regulam a produção e o desenvolvimento dos atos e formalidades atinente à consecução as referidas pretensões.
O contencioso pode ser pré eleitoral, quando trata do conjunto de lítigios que se revelam a montante da eleição, a partir do momento da abertura da campanha eleitoral, que podem estar relacionados com as controvérsias resultantes da apresentação de candidaturas, das listas eleitorais, da organização da campanha eleitoral, por exemplo ou pode ser pós eleitoral quando respeita aos litígios surgidos a jusante da eleição relacionado com a regularidade do ato eleitoral stricto sensu e com o apuramento e proclamação de eleitos.
Discute-se se os litígios relacionados com o contencioso pré eleitoral devem ser resolvidos à priori ou se, pelo contrário, a eleição deve ser vista como um todo e só ser resolvida mais tarde porque a eleição está previamente viciada.
Na opinião do professor Vasco Pereira da Silva, deve ser adotado um sistema de controlo a priori com a consequente globalização dos litígios o que levará a um maior número de anulações com efeitos nefastos na opinião pública e gerando uma relação inamistosa entre o juiz eleitoral e o eleitorado. Apesar desta opção dar origem a um elevado número de litígios, que são objeto de resolução em prazos muito curtos, para não entrevarem o andamento do processo eleitoral, o certo é que encerra a vantagem incontornável de provocar um autêntico saneamento do processo eleitoral, preparando-o para a fase do sufrágio em clima de maior certeza e tranquilidade donde necessariamente resultará um menor numero de litigios, evitando ou reduzindo a necessidade do recurso à solução da anulação da eleição ou à reforma dos resultados do sufrágio, que, além de provocar reações de suspeição por parte dos eleitores, é sempre menos compaginável com o principio democrático.
Esta solução tem também por base o princípio da aquisição progressiva dos atos que determina que a ausência de reação contra os atos de eficácia externa anteriores ao ato eleitoral, incluindo os relativos à exclusão, inclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos eleitorais, impede o interessado de reagir contra decisões subsequentes com fundamento em ilegalidade de que enfermem esses atos anteriormente praticados.
3.3. A legitimidade e o prazo
A iniciativa do processo cabe exclusivamente aos eleitores e elegíveis, incluindo nos casos de omissão nos cadernos ou listas as pessoas cuja inscrição foi omitida (98º/1). Deste modo, as pessoas com capacidade eleitoral ativa ou passiva podem impugnar quer o ato eleitoral quer o ato de admissão ou de exclusão de um interessado, visto que a inscrição ou recusa de inscrição indevida de determinadas pessoas pode incluir o resultado da eleição. No entanto, se se tratar de um ato de exclusão dos cadernos ou das listas também a pessoa excluída que ficaria impossibilitada de participar na eleição ou de ser eleita, pode impugnar o ato.
Continua a não se prever, intencionalmente a nosso ver, a possibilidade de ação pública, de ação popular ou mesmo de ação coletiva por parte qualquer cidadão no uso dos seus poder civis e políticos ou de ação coletiva por parte de certas organizações de defesa de interesses sociais e económicos.
Nada obsta a que uma pessoa coletiva ou um órgão administrativo, quando nos termos de um regulamento eleitoral, podem estar representados no órgão coletivo invoquem a sua legitimidade com base num interesse direto e pessoal, para a impugnação dos atos relativos ao processo eleitoral.
Não estando estabelecida qualquer regra específica para a legitimidade passiva, deve considerar-se supletivamente aplicável o disposto no art. 10ºA/2 do CPTA. A ação impugnatória deve assim ser dirigida contra a pessoa coletiva pública.
O prazo, que corresponde ao período de tempo dentro do qual pode ser exercido o direito de recurso, que é um direito material ou substantivo, para interpor a ação é de 7 dias a contar da possibilidade do conhecimento do ato ou da omissão nos termos do art. 98º/2 do CPTA. A indicação do termo a quo da contagem do prazo da propositura da ação pretende evitar a aplicação supletiva das regras mais rigorosas do art. 59º do CPTA. Desta forma, a lei basta-se com o conhecimento do ato ou omissão que terá lugar em regra com a publicitação nos termos legais dos cadernos ou das listas eleitorais quando se pretenda impugnar um ato de inscrição ou recusa de inscrição de eleitores ou elegíveis e da data de afixação do edital que proclama os resultados. Nada obsta a que o interessado invoque o seu conhecimento pessoal, até nos casos em que tenha presenciado as operações de elaboração dos cadernos e das listas ou do apuramento dos resultados, nesse sentido apontando o facto de a lei reputar como momento relevante para a contagem do prazo a data em que seja possível o seu conhecimento.
Tendo em conta que existe um nexo direto e efetivo entre o prazo de recurso e o direito de recorrer, razão pela qual o prazo está sujeito às regras de caducidade, há conhecimento oficioso.
Ao Tribunal Constitucional é atribuída competência exclusiva nessa matéria, solução que se afigura bastante vantajosa de forma a garantir a uniformidade da jurisprudência eleitoral, ainda que o facto de aquele tribunal já ter recusado o englobamento nessa jurisdição do contencioso de certos atos.
Nos processos eleitorais cujo julgamento pertença à competência de tribunal superior o processo é julgado independentemente de vistos na primeira sessão que tenha lugar após a apresentação do projeto de acórdão que por sua vez está sujeito ao prazo de 5 dias previstos na alínea b) do nº4 deste art. 98º. Essa regra está igualmente prevista no nº2 do art. 36º do CPTA, os processos urgentes e os respetivos incidentes correm com dispensa de vistos, mesmo em fase de recurso jurisdicional. A possibilidade de o processo ser decidido pelo relator, como prevê o nº5, é uma decorrência dos poderes atribuídos ao relator nos processos que correm em primeiro grau de jurisdição em tribunais superiores pelo art. 27º/1 i) do CPTA, que lhe permite proferir em certas circunstancias decisão liminar.
3.4. Urgência e plena jurisdição
O procedimento, como dito anteriormente, segue a tramitação da ação administrativa comum, mas com especificidades, designadamente as decorrentes do art. 98º/4 do CPTA. O prazo de proposição é muito curto e a tramitação obedece a um prazo de apenas 5 dias para a contestação e decisão, sendo que também o recurso no tribunal superior é de tramitação muito rápida, como decorre do art. 98º/5 do CPTA.
Só há lugar a alegações escritas quando sejam realizadas diligencias e prova no caso de ter sido realizada a audiência final as alegações podem orais ou escritas, o que quer dizer que está dependente da produção de prova que é feita na audiência.
A ausência da referência a alegações não significa que estas não possam ser feitas, apenas quer dizer que tem de ser produzida prova no decurso do processo. A admissibilidade de alegações resulta, na verdade, da remissão genérica do nº1 do art. 97º do CPTA para a tramitação da ação administrativa. Sendo apresentadas as alegações, o prazo é o prazo supletivo de 3 dias a que se refere a alínea c) do nº3.
Como já acontecia na anterior versão do CPTA, a lei determina que este processo seja de plena jurisdição, expressão que embora atualmente tenha uma denotação passadista, tem como objetivo demonstrar que o processo não se dirige meramente à anulação ou declaração de nulidade dos atos impugnados e engloba a possibilidade de condenação imediata das autoridades administrativas, seja para assegurar a inscrição nos cadernos, seja para aceitar as listas de candidatos ou até para excluir eleitores ou recursar candidaturas.
3.5. A anulação ou reforma
Dado que a nossa lei aponta literalmente para a anulação da eleição sempre que os atos sempre que os atos do processo eleitoral enfermem de invalidade do resultado geral da eleição, é pertinente a questão de saber se o juízo eleitoral apenas pode dispor de uma arma tão forte como a anulação ou se pode lançar mão duma providência de efeitos mais inscritos e menos devastadores, como é o caso da reforma dos atos impugnados.
A resposta deve ser afirmativa, à lu do entendimento de que a nossa lei está claramente a consagrar o princípio da conservação dos atos eleitorais, com o sentido de que, por um ato a invalidade só releva quando haja adulterado o resultado geral da eleição no círculo considerado e por outro quando deva relevar que a invalidade só deverá concluir à anulação se os atos em causa não puderem ser aproveitados, isto é se a causa determinante da invalidade: erro na contagem de votos ou erro na qualificação dos votos válidos como votos nulos não puder ser expurgada mediante reforma. Esta solução está de acordo com o princípio não menos importante, sufrágio igual para todos, que se projeta no processo eleitoral sob a forma de exigência de simultaneidade deste em todas as suas fases, incluindo a votação.
Implicando a anulação da eleição a sua ulterior repetição é bom de ver que de facto sempre afetará a exigência de simultaneidade acarretando de algum modo a alteração das condições de igualdade de exercício do direito de sufrágio, não só em relação aos eleitores como também aos candidatos afetados pela repetição, razão pela qual, em caso de invalidade adulterante do resultado geral da eleição se propugna uma interpretação restritiva dos preceitos das leis eleitorais prescritivos da anulação, facto que conduz à adoção juridicamente fundada na providência em reforma.
O juízo eleitoral apenas poderá adotar uma decisão da reforma nos casos de ilegalidade do voto e de erro material na contagem dos votos ou no apuramento do resultado da eleição e desde que se verifiquem cumulativamente os seguintes pressupostos: identificação da exata das retificações a introduzir; identificação rigorosa das candidaturas que receberam ou deixaram de receber votos contestados; convicção de que o erro ou ilegalidade influenciou decisivamente o resultado geral do sufrágio no círculo considerado.
4. Conclusão
Ao longo deste trabalho, começámos por ponderar a importância de desburocratizar e simplificar a ação administrativa comum nas situações em que o resultado que resulta da ação não produzirá os efeitos necessários em tempo útil.
Para além disso, foi analisado todo o regime, assim como os prazos e a legitimidade para interpor a ação, concluindo-se que tratando-se de um regime excecional tem regras extremamente específicas.
Por fim, concluiu-se que, apesar de ser um regime específico tem plena jurisdição e que caso a ação seja procedente comporta a anulação de todo o procedimento eleitoral.
5. Bibliografia
• ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do direito administrativo (2015);
• MARTINS, Ana Gouveia, Os processos urgentes e o contencioso eleitoral;
• ALMEIDA, Mário Aroso de, CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (2021):
• ANDRADE, Vieira de, A justiça administrativa (2016);
• MIRANDA, Jorge (prefácio, vários autores) O conceito e naturea jurídica do recurso do contencioso eleitoral;
• MATOS, Sara Younis Augusto, Do âmbito da ação administrativa urgente.
Catarina Matias Batista de Carvalho Sampaio,
Subturma 12, 66372
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