O artigo 128º CPTA e a Administração que “faz o que lhe apetecer” - Por: Érica Romano, aluna nº 62855

 

O artigo 128º CPTA e a Administração que “faz o que lhe apetecer” 

Por:  Érica Romano, aluna nº 62855

 

INTRODUÇÃO: PROVIDÊNCIAS CAUTELARES

O artigo 128º do CPTA, objeto desta análise, insere-se na matéria das Providências Cautelares. Neste sentido, parece útil uma breve introdução a esta matéria, de modo a enquadrar a relevância da análise que se segue.

            O autor de uma petição, como decorre dos artigos 112º e ss. do CPTA, pode requerer ao tribunal a adoção de uma providência cautelar, antecipatória ou conservatória, quando tal se mostre adequado para acautelar a utilidade da sentença a proferir nesse processo. Imagine-se que a Administração decide demolir a casa de um particular e o particular intenta uma ação para anular os efeitos desta decisão. Enquanto decorre o processo, a Administração pode demolir a casa e, caso se chegue ao final e a sentença indique que o particular tinha razão e a casa não poderia ser demolida, “o mal já está feito”. Uma providência cautelar servirá para impedir que a Administração atue durante a pendência da ação.

            Para o decretamento de providência cautelar, é necessário que se verifiquem 3 requisitos. O primeiro é o fummus boni iuris, ou a aparência de bom direito, que significa que deve haver razões que permitam ao juiz considerar a existência de uma probabilidade de o direito alegado existir. De seguida surge o periculum in mora, ou seja, a consideração de que no tempo em que decorre o processo, há um perigo de inutilidade do direito que se pretende salvaguardar. Por fim, haverá uma ponderação de interesses no sentido de perceber se o direito que se pretende acautelar com a providência é mais relevante do que o interesse público que, em princípio, justifica a decisão da Administração. Estes requisitos decorrem do artigo 120º, números 1 e 2 do CPTA.

            É na pendência da própria decisão em relação à providência cautelar que surge o artigo 128º/1 do CPTA.

O artigo em análise determina que, perante o requerimento de suspensão de eficácia de um ato administrativo, a entidade que o emanou, fique impedida de iniciar ou prosseguir a execução desse ato a partir do momento em que seja citada.

Este regime serve para acautelar a demora do processo cautelar, protegendo a posição de quem requer a suspensão da eficácia de um ato, durante a pendência do próprio processo cautelar.

Não há, portanto, uma suspensão provisória da eficácia de um ato cuja suspensão definitiva de eficácia foi pedida mas antes a imobilização da Administração no sentido de iniciar ou prosseguir com a execução do ato em causa. Ou seja, não haverá um dever de a Administração agir no sentido contrário ao que agiria com a eficácia do ato, apenas de não agir de todo, não se verificando a antecipação de nenhuma prestação eventualmente devida pela Administração com o decretamento da suspensão definitiva de eficácia.

Neste sentido, há aqui uma proximidade ao artigo 131º, que parece ter um propósito idêntico mas aplicabilidade diferente. Este artigo permite o decretamento provisório de providências cautelares durante a pendência do processo cautelar principal. O Professor Mário Aroso de Almeida entende que deverá haver uma aplicação complementar destes dois regimes. O requerimento cautelar é objeto de despacho liminar do juiz, uma vez recebido, nos termos do artigo 116º do CPTA e há um prazo de 48 horas para citação. Neste despacho, o juiz deverá verificar se se encontram preenchidos os pressupostos para o decretamento provisório de providência, nos termos do artigo 131º. Se entender que tal não acontece, o processo cautelar seguirá o seu curso e é com a citação da autoridade administrativa demandada que opera o regime do artigo 128º do CPTA.

O LEVANTAMENTO DA PROIBIÇÃO DE EXECUÇÃO

O problema deste artigo surge com a ressalva consagrada no final do seu número 1, que permite que a autoridade administrativa remeta ao tribunal uma resolução fundamentada segundo a qual entende que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público e, assim, evitar o efeito do artigo. Isto significa que a administração poderá evitar a proibição de execução do ato, decidindo executá-lo sem para isso ser necessário um parecer favorável por parte de um juiz.

O número 3 deste artigo indica que será indevida a execução sem a resolução fundamentada ou quando o juiz considere improcedentes as razões em que aquela se fundamenta. Por sua vez, o número 4 do artigo concede ao particular interessado o poder de requerer junto do tribunal a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida. Ainda que se retome aqui alguma proteção do efeito da proibição de execução, nada garante que, no tempo em que o juiz demore a declarar a improcedência das razões alegadas ou a sua falta, não se verifiquem danos graves a quem beneficiaria da proibição. A Administração irá, então, poder executar o ato até que o tribunal venha a decidir o processo cautelar decretando a suspensão da eficácia e a caducidade da resolução.

A produção de efeitos da resolução fundamentada não depende de avaliação do seu mérito pelo juiz cautelar, que apenas poderá ser avaliado em momento posterior ao levantamento unilateral da proibição.

O prazo de 15 dias para a resolução fundamentada surge com o propósito de não permitir que a Administração se demorasse a utilizar um mecanismo que permite a salvaguarda do interesse público. A lógica subjacente a este regime é, de facto, a de proteção de um bem superior, em situações excecionais nas quais se verificasse um perigo para o interesse público, mas o que se verifica é uma banalização deste regime e um uso abusivo por parte de uma autoridade administrativa que apenas quer garantir a eficácia dos seus atos sem respeitar o processo contencioso.

 

ALTERAÇÕES AO CPTA

A revisão do CPTA de 2015 não alterou o artigo em análise mas a comissão de revisão, no anteprojeto, propôs uma alteração deste regime que consistia na eliminação da possibilidade de a própria entidade demandada levantar a proibição de execução através da emissão de uma resolução fundamentada, excetuando-se uma situação de estado de necessidade. A proposta incluía a seguinte disposição: “A entidade requerida e os beneficiários do ato podem requerer ao juiz cautelar o levantamento do efeito previsto no número anterior [a proibição da execução], alegando que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos […]”. Surgiria em substituição um mecanismo que atribuía ao juiz cautelar o poder de levantamento da proibição mediante requerimento da entidade demandada ou dos beneficiários do ato em litígio e não uma abertura à discricionariedade da administração para mediante mera fundamentação decidir unilateralmente pela desaplicação da proibição de execução. Esta solução aproxima-se da consagrada no artigo 103º-A número 2, o que evidencia a abertura do legislador a este tipo de mecanismo.

 

ATÉ ONDE PRETENDE IR A ADMINISTRAÇÃO?
ANÁLISE DO ACÓRDÃO DO TCAS NO PROCESSO Nº 11302/14

O acórdão que aqui trago a título de exemplo serve para ilustrar a margem que é dada à Administração com a permissão de levantamento da proibição de execução através de resolução fundamentada para fazer, no fundo, “o que lhe apetecer”, chegando até a alegar uma interpretação extensiva deste preceito no sentido de permitir que seja levantada a proibição antes sequer da apresentação do único requisito do artigo, que é uma resolução fundamentada.

“A questão a decidir no presente recurso […] respeita à interpretação do artigo 128.º/1 do CPTA, quanto a saber se a autoridade administrativa pode, após a citação e em data anterior à emissão de resolução fundamentada, praticar atos de execução do ato suspendendo, desde que tal resolução venha a ser emitida no prazo de 15 dias aí previsto.”

O recurso em análise opõe o recorrente, o Ministério da Administração Interna (MAI), e uma recorrida particular. O MAI alega que do número 1 do artigo 128º decorre que, tendo a lei fixado um prazo de 15 dias para que a autoridade administrativa respeite a proibição de execução ou emita uma resolução fundamentad,a “o exercício do direito é o mesmo seja ele exercido no primeiro dia do prazo, ou no último, então o direito ou vontade manifestado no último dia do prazo legal tem de valer desde o primeiro dia do prazo. Isto é, tem de valer como se tivesse sido emitido no primeiro dia do prazo.” “Seja no primeiro dia, seja no último dia do prazo, a autoridade administrativa, se emitir a resolução fundamentada, estará a afirmar que não se sente/sentiu vinculada à proibição de execução, porque considera que "o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público”.

No fundo, o que o MAI vem defender é que a resolução fundamentada não é um requisito para o levantamento da proibição de execução pois ela terá efeitos retroativos e aplicar-se-á desde o início do prazo. Assim, a autoridade administrativa, não teria de respeitar o próprio artigo 128º, quando este diz que “a entidade administrativa e os beneficiários do ato não podem, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução”, caso ela não se sentisse vinculada à proibição.

Face a esta alegação, o Tribunal vem dizer que “a posição defendida pelo Recorrente não encontra acolhimento, nem na letra, nem no espírito da lei”, explicando que a autoridade apenas poderá levantar a proibição através da emissão de uma resolução fundamentada, dado que a proibição opera de imediato e não se prevê a retroatividade de uma futura resolução fundamentada que possa justificar a violação do preceito legal.

Este acórdão é aqui trazido no sentido de demonstrar que a Administração pretende utilizar os meios ao seu alcance para garantir a execução das suas decisões mesmo que, para tal, tenha de pôr em causa regimes que visão a proteção dos particulares, como é o caso da proibição de execução do ato administrativa do artigo 128º do CPTA.

 

CONCLUSÃO

A ressalva constante da parte final do número 1 do artigo 128º coloca em perigo todo o regime de proibição de execução do ato administrativo, na medida em que permite que a autoridade Administrativa, de forma unilateral, decida se quer ou não respeitar a proibição, bastando-lhe emitir uma resolução fundamentada em que determina entender que existe um prejuízo grave para o interesse público para continuar a poder agir. Ainda que existam mecanismos de controlo desta resolução, estes surgem em momento posterior, o que implica necessariamente que até eles serem acionados, há uma continuação de ação administrativa que pode lesar um particular no seu direito de impedir que a administração continue ou inicie uma ação na pendência de um procedimento cautelar e no direito que pretende proteger com a própria providência. Esta ressalva corre o risco de tornar inútil a própria providência cautelar por permitir que, independentemente da rapidez com que o particular haja contra a decisão administrativa, esta continue a atuar, podendo lesar até de forma definitiva o direito que o particular pretende proteger diante do Tribunal

 

BIBLIOGRAFIA:

- ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE (2022), “Manual de Processo Administrativo”, Almedina;

- ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE; CADILHA, CARLOS ALBERTO FERNANDES (2017), “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina;

- Acórdão TCAS