Limites e Controlo das Providencias Cautelares no Direito Administrativo
Limites e Controlo
das Providencias Cautelares no Direito Administrativo
Providências Cautelares
As providências
cautelares, previstas nos arts. 112.º a 134.º, do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA), são medidas provisórias destinadas a
prevenir, durante a pendência do processo declarativo, danos irreversíveis ou
graves que ponham em perigo, no todo ou em parte, a utilidade da decisão que se
pretende obter no processo.
As providencias
cautelares podem ser conservatórias, nas quais o interessado pretende manter ou
conservar um direito em perigo; ou providências cautelares antecipatórias, nas
quais o interessado pretende obter a adoção de medidas, que pode ou não
envolver a prática de atos administrativos.
Nas palavras do
Prof. Mário Aroso de Almeida: “O processo cautelares dirige-se, assim, à
obtenção de providências adequadas a assegurar a utilidade da sentença a
proferir num processo declarativo.”. Assim, não possuem autonomia
face ao processo declarativo.
Contudo, por serem
medidas provisórias e excepcionais, estão sujeitas a limites e a um controlo judicial
rigoroso de modo a garantir a conformidade com o Direito.
Limites das
Providências Cautelares
Apesar de sua
importância, as providências cautelares são limitadas, visando preservar o
equilíbrio entre os interesses das partes envolvidas e o interesse público, são
estes os limites:
Instrumentalidade,
provisoriedade e sumariedade
As providencias
cautelares caraterizam-se pela instrumentalidade, provisoriedade e pela
sumariedade.
A instrumentalidade,
provém do plasmado no art. 113.º CPTA: “O processo cautelar depende da causa
que tem por objecto a decisão sobre o mérito (…)”, querendo isto dizer que
o processo cautelar só pode ser desencadeado por quem tem legitimidade para
tal, sendo tal quem tem legitimidade para intentar a ação principal.
A provisoriedade
considera a possibilidade de o tribunal alterar ou substituir, na pendencia do
processo principal, a sua decisão de adotar ou recusar adotar providencias
cautelares, no caso de se verificar uma alteração das circunstâncias, nos
termos do nº3, do art. 124.º, CPTA.
Assim, a
providencia cautelar não pode antecipar, a título definitivo, em condições tais
que já não possa ser alterada a situação, caso o juiz da ação principal decida
de diferente modo, significado isto que a concessão de providencias cautelares
não pode substituir ou antecipar a decisão definitiva, proveniente da ação
principal.
A
sumariedade impõe limites claros à atuação do tribunal, exigindo que as
decisões sejam tomadas com base em apreciações perfunctórias. O Tribunal deve
abster-se de realizar uma análise exaustiva, sem aprofundar questões que
pertencem ao julgamento definitivo no processo principal, evitando transformar
a fase cautelar numa antecipação da apreciação do mérito da causa.
Estes
controlos são cruciais para preservar a celeridade e a eficácia da tutela
cautelar, garantindo que a urgência da medida não compromete o equilíbrio do
sistema.
Neste
sentido, no Acórdão do STA de 30/01/2013, Processo
n.º 01081/12, foi reafirmado que os Tribunais devem abster-se
de interferir no mérito de decisões administrativas, concentrando-se na
avaliação da legalidade e dos pressupostos cautelares, como o fumus
boni iuris e o periculum
in mora.
Controlo Judicial
O controlo
judicial das providências cautelares no processo administrativo é exercido para
evitar abusos e garantir a conformidade com a lei e os princípios
constitucionais, e visa garantir a eficácia da decisão final,
evitando danos irreparáveis enquanto se aguarda a decisão de mérito.
Essas medidas exigem que se verifique pressupostos
essenciais: periculum
in mora (perigo de dano irreparável), fumus boni juris (probabilidade
de sucesso da ação principal) e a ponderação de interesses, sendo o interesse
público um interesse intransponível. Deve ser ainda respeitado o princípio da
proporcionalidade.
O controlo judicial não se limita à concessão
inicial das providências, podendo as providências ser revistas ao longo do
processo, em conformidade com o supramencionado, garantindo sempre o equilíbrio
entre a proteção dos direitos individuais e o interesse público.
Requisitos
Uma providencia
cautelar será adotada se se verificarem cumulativamente os seguintes
requisitos: periculum in mora, ou seja, que haja fundado receio da
constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de
difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no
processo principal; fumus boni iuris, que seja provável que a pretensão
formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente; e a
ponderação de interesses, ou seja, que sejam ponderados os interesses públicos
e privados, e os danos que resultariam da sua concessão não se mostrarem
superiores àqueles que poderiam resultar da sua recusa, sem que pudessem ser
evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Com efeito, conclui
o Acórdão do STA de 23-10-2014, Processo n.º 0725/14: “Ainda que
estejam verificados os requisitos exigidos pelo art. 120.º, n.º 1, al. b) do
CPTA, o tribunal não deve decretar a providência, quando feita a ponderação
prevista no art. 120.º, n.º 2 do mesmo diploma, entender que os danos que
resultariam para o interesse público da concessão da medida cautelar se mostram
superiores aos danos que podem resultar para o requerente da recusa da
providência.”
Princípio da
Proporcionalidade
O Princípio
da Proporcionalidade constitui
um importante limite à adoção de providências cautelares, impondo que as
medidas adotadas sejam adequadas, necessárias e proporcionais aos fins que
pretendem alcançar.
Em
sede cautelar, a providência deve ser adequada para salvaguardar o direito ou
interesse em risco, sem exceder o necessário para proteger a eficácia do
processo principal. A proporcionalidade implica que a medida cautelar não seja
excessiva em relação à lesão que se pretende evitar, devendo o tribunal
ponderar os efeitos da providência sobre as partes, de modo a garantir que não cause
um prejuízo desproporcional à Administração ou a outros indivíduos.
Além
disso, o tribunal deve avaliar se a providência é a medida menos gravosa
disponível, isto é, se existem outras soluções menos intrusivas, mas igualmente
eficazes, para atingir o mesmo objetivo. A aplicação do princípio da
proporcionalidade visa, assim, equilibrar a urgência da tutela cautelar com os
direitos das partes envolvidas, assegurando que a intervenção judicial não
ultrapasse o necessário para prevenir o risco de inutilização do processo
principal.
Nesta
linha, no Acórdão do TCAN de 28/04/2017, Processo
n.º 00001/17.0BEMDL, foi destacada a importância do princípio da
proporcionalidade, sublinhando que as providências cautelares
não podem paralisar indevidamente a atuação administrativa, devendo ser
ponderadas face ao impacto no interesse coletivo.
Reflexo na
Administração Pública e nos Particulares
Os limites das providências
cautelares refletem a necessidade de equilibrar direitos privados e interesses públicos
no contexto Administrativo: para a Administração Pública, as medidas cautelares
não devem comprometer a eficiência administrativa ou inviabilizar políticas
públicas essenciais; para os particulares, as medidas cautelares atuam como
garantes da proteção contra atos administrativos ilegais ou abusivos. Assim se
mantém o equilíbrio do sistema.
Conclusão
As providencias
cautelares são uma ferramenta indispensável para garantir a efetividade dos
direitos legalmente protegidos dos cidadãos.
Apesar da sua
importância, são limitadas, visando preservar o equilíbrio entre os interesses
das partes envolvidas e o interesse público. O seu carácter excecional exige um
controlo judicial rigoroso, pautado nos princípios da proporcionalidade, da
legalidade e do interesse público, e nos pressupostos periculum mora, fumus
bons juris e ponderação de interesses, mantendo-se assim o
equilíbrio do sistema.
Referências
Bibliográficas:
ALMEIDA, Mário
Aroso. Manual de Processo Administrativo. Coimbra.
Edições Almedina. 2016
SOUSA, Marcelo
Rebelo; MATOS, André Salgado. Direito Administrativo Geral. Introdução e Princípios
Fundamentais. Tomo I. Dom Quixote. 2004
ALMEIDA, Mário
Aroso. Teoria Geral do Direito Administrativo. O novo regime do Código de
Procedimento Administrativo. Coimbra. Edições Almedina. 2015
SILVA, Vasco
Pereira. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Ensaio sobre
as Ações no Novo Processo Administrativo. Coimbra.
Edições Almedina . 2013
Jurisprudência:
Acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo de 30/01/2013, Processo n.º
01081/12
Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo de 23-10-2014, Processo n.º 0725/14
Acórdão
do Tribunal Central Administrativo Norte de 28/04/2017, Processo n.º
00001/17.0BEMDL
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