Direitos dos Estrangeiros e a Efetividade das Garantias Fundamentais no Âmbito da Intimação de Direitos, Liberdades e Garantias: Reflexões sobre o Acórdão do STA de 6 de junho de 2024
A
título introdutório, destaca-se que o Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo (STA) de 6 de junho de 2024 consubstancia uma importante
veiculação da figura da intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias no contexto da tutela de direitos de estrangeiros. Este caso reafirma,
não só, a importância deste regime, como clarifica, também, os seus
pressupostos e limites face à inércia administrativa.
Dos
factos:
No
caso em apreço, um cidadão estrangeiro residente em Portugal desde 2020
apresentou uma manifestação de interesse para obter a respetiva autorização de
residência junto à recém-criada Agência para Integração, Migrações e Asilo
(AIMA). Apesar de cumprir todos os requisitos legais — incluindo contrato de
trabalho e inscrição na Segurança Social —, não recebeu qualquer decisão
administrativa durante três anos. Durante este período, permaneceu numa
situação de irregularidade documental, impedido de exercer plenamente os seus
direitos sociais e laborais.
Face
à inércia administrativa, o requerente intentou uma ação de intimação para
proteção de direitos, liberdades e garantias junto ao Tribunal Administrativo
de Círculo de Lisboa. Não obstante, por sentença de 12.03.2023, este Tribunal indeferiu
liminarmente o pedido, com fundamento na verificação da exceção dilatória
inominada da inidoneidade do meio processual, por ter entendido que a
utilização deste meio processual dependia, a saber:
(i)
Da
urgência da tutela requerida;
(ii)
Da
imprescindibilidade de uma tutela urgente definitiva (subsidiariedade);
(iii)
Da existência de direitos fundamentais
passíveis de tutela jurisdicional ao abrigo dos artigos 109.º e ss do CPTA.
Para
mais, entendeu o douto Tribunal que o Requerente deveria, antes sim, ter
intentado providência cautelar e respetiva ação principal, em tempo útil - o que não se verificou - pelo que, “a
intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não se destina, nem
visa, suprir a inércia do interessado quando este tenha deixado de reagir,
quando podia, de forma atempada contra um ato negativo da Administração ou
mesmo contra o incumprimento do dever de decidir, a que acresce que, o
interessado nestes casos, tem sempre a possibilidade de renovar a sua
pretensão, a todo o tempo, sem que lhe seja coartado qualquer direito”.
De
facto, a matéria em análise tem-se figurado controversa - havendo Juízes que
sustentam que o processo urgente de Intimação para Proteção de Direitos,
Liberdades e Garantias previsto nos artigos 109.º e ss do Código de Processo
nos Tribunais Administrativos (CPTA) é o meio processual idóneo ao qual o
cidadão estrangeiro deve lançar mão para reagir contra a falta de decisão de
atribuição de residência, e outros Juízes que entendem que o meio adequado à
tutela dos direitos destes cidadãos é o recurso a uma ação administrativa de
condenação à prática de ato devido e dedução de pedido cautelar de atribuição provisória
de autorização de residência.
No
âmbito da segunda instância, o Tribunal Central Administrativo Sul confirmou a
decisão da instância antecedente. Sustentou o douto Tribunal que a intimação de
direitos, liberdades e garantias deveria ser aplicada de forma restrita, em
consonância com a sua natureza subsidiária. Este tribunal reiterou que o
requerente possuía outros meios processuais para que o seu direito fosse
acautelado e que, não tendo optado por esses meios, a urgência invocada era
questionável.
Ora, em sede de recurso de revista, veio o
Supremo Tribunal Administrativo, com o propósito de assegurar a uniformidade da
jurisprudência nesta matéria, analisar qual o meio processual adequado para
reagir contra a situação em que se encontra o Recorrente. Isto é, se seria o
processo principal urgente previsto e regulado nos artigos 109.º a 111.º do
CPTA, ou se este meio não pode ser mobilizado nestas situações, por existir um
outro que assegure a tutela pretendida por via da instauração de uma ação
administrativa e de uma providência cautelar para atribuição provisória de
autorização de residência.
Em
primeiro lugar, esclareceu o STA que, mesmo sendo inquestionável que, no caso
sob escrutínio, o prazo de 90 dias de que a Administração dispunha para
proferir decisão foi longamente ultrapassado, esse silêncio não vale como
deferimento tácito.
Analisado
o processo, no Acórdão proferido, o Supremo Tribunal Administrativo aceitou os
fundamentos invocados pelo Requerente, que sustentam o seu pedido e considerou
que o “carácter urgente na obtenção de uma autorização de residência é
incontestável e atual” e que se exige que “a necessidade de emissão urgente de
uma decisão de mérito seja indispensável” para assegurar os direitos,
liberdades e garantias, nomeadamente numa situação como a dos autos, sendo, por
isso, o processo de intimação para a proteção de direitos, liberdades e
garantias aceite neste caso.
Adicionalmente,
explicita o tribunal que essa urgência não é uma urgência de natureza cautelar,
porquanto, sem a competente autorização de residência, o cidadão estrangeiro
está colocado numa situação de grande fragilidade e vulnerabilidade decorrente
de se encontrar indocumentado, e como tal, a residir num país de forma clandestina.
O
Supremo Tribunal Administrativo (STA) esclareceu que, quando o objetivo é
prevenir danos decorrentes do decurso do tempo no processo principal, estamos
no âmbito da tutela cautelar. Porém, se o que está em causa é a urgência na
obtenção de uma decisão de mérito, a providência cautelar revela-se
insuficiente. Neste último caso, se se pretende uma regulação definitiva, o
meio processual adequado será um processo principal.
Nessa
circunstância, pode tratar-se de uma situação de especial urgência, como
previsto pelo legislador, ou, caso contrário, um processo urgente pode não ser
necessário. A forma mais adequada de tutela poderá então ser uma combinação
entre ação principal e providência cautelar, algo que decorre mais da
especificidade ou excecionalidade das situações do que da subsidiariedade dos
processos urgentes.
Com
base nestas premissas, o STA considerou, no caso em análise, que a urgência do
recorrente em obter uma decisão não se enquadra no âmbito de uma urgência
cautelar ou instrumental. Trata-se, antes, de uma urgência relacionada com a
obtenção de uma decisão de mérito, dado que está em causa o exercício de
direitos, liberdades e garantias fundamentais formalmente reconhecidos pela
Constituição da República Portuguesa (CRP) e por instrumentos de direito
internacional.
No
entanto, a efetividade desses direitos encontra-se comprometida pela ausência
de uma decisão sobre o pedido de autorização de residência apresentado. A
garantia do gozo desses direitos por parte do cidadão estrangeiro não é
compatível com uma tutela precária, sobretudo num cenário já contingente para o
mesmo.
O
STA concluiu, assim, que é evidente a urgência na obtenção de uma decisão de
mérito, tratando-se de uma urgência atual. A situação de clandestinidade
prolongada em que o recorrente se encontra só poderá ser resolvida com a
concessão de uma autorização de residência temporária, permitindo-lhe viver em
Portugal com um mínimo de estabilidade e sem a incerteza que advém da permanência
indefinida.
Deste
modo, o tribunal destacou que a concessão de uma autorização de residência
provisória ao recorrente não assegura um direito efetivo de permanência em
território nacional por um período mínimo. Ao contrário, tal autorização tem um
caráter precário e incerto, podendo cessar a qualquer momento, o que compromete
o direito de usufruir de um título de residência com uma duração previsível de,
pelo menos, dois anos, como seria o caso de uma autorização de residência
temporária.
Diante
desta realidade, o STA sublinhou que, em situações como esta, é imprescindível
que seja proferida uma decisão que assegure a efetividade da tutela
jurisdicional dos direitos fundamentais do cidadão estrangeiro. Decisões
provisórias ou instrumentais, como a atribuição de uma autorização de
residência provisória, não são suficientes para garantir a estabilidade mínima
necessária à regularização da sua situação, agravando a precariedade já vivida
pelo recorrente.
O
acórdão contou com três votos de vencido, evidenciando que o
tema ainda suscita debate. No entanto, o STA uniformizou a jurisprudência em alguns pontos
cruciais:
(i) (i) Da incompatibilidade com os Direitos Fundamentais: A permanência de um cidadão estrangeiro indocumentado em território nacional, por razões atribuíveis aos serviços públicos responsáveis pela tramitação do procedimento, é incompatível com direitos, liberdades e garantias constitucionalmente garantidos, presentes, ainda, em convenções internacionais.
(ii)
Do
Direito à Cidadania e respetiva equiparação: O caso em questão exige a equiparação entre cidadãos estrangeiros e nacionais no
acesso a direitos fundamentais, reforçando a necessidade da expressão do principio da igualdade, presente no artigo
13º da Constituição da República Portuguesa.
(iii) Do comprometimento de direitos
pessoais e sociais:
A ausência de um título de residência temporária, que permita ao imigrante
permanecer no território nacional por um período certo, compromete
profundamente o núcleo essencial dos direitos pessoais e sociais, que estão
intrinsecamente ligados ao princípio da dignidade da pessoa humana – artigo 2º
da Constituição da Republica Portuguesa.
(iv) Da insuficiência da autorização de residência
provisória: O STA
argumentou que o exercício de direitos, liberdades e garantias fundamentais,
formalmente reconhecidos ao cidadão estrangeiro pela CRP e por convenções internacionais, não é compatível com a mera concessão de uma autorização de
residência provisória. Esta solução precária, com termo incerto, não oferece um
horizonte temporal mínimo de estabilidade e previsibilidade para a permanência,
regularizada, em território português.
(v)
Da
adequação da Intimação de direitos, liberdades e garantias para acautelar o
direito do requerente:
Estando em causa a urgência na obtenção de uma decisão principal ou de mérito
para a efetiva tutela de direitos, liberdades e garantias fundamentais, o STA
reconheceu que o regime previsto nos artigos 109.º a 111.º do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) é o meio processual mais
adequado.
A intimação para proteção de direitos,
liberdades e garantias: a verificação dos seus pressupostos de aplicação:
A intimação para proteção de
direitos, liberdades e garantias está prevista nos artigos 109.º a 111.º do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Trata-se, pois, de um
meio processual principal, autónomo e urgente, concebido para assegurar a
tutela jurisdicional de direitos fundamentais não se afigure suficiente, ou possível,
o decretamento de uma providência cautelar.
Deste modo, o processo de
intimação, enquanto meio excecional e subsidiário de tutela, está reservado
para as situações em que a via normal não se demonstra adequada para assegurar
o exercício em tempo útil do direito. Trata-se, pois, de “uma
válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas”
A intimação para a proteção de
direitos, liberdades e garantias representa uma manifestação do princípio da
tutela jurisdicional efetiva no âmbito administrativo (artigo 20.º, n.º 5, da
Constituição da República Portuguesa). Este meio processual permite a defesa
dos particulares contra a Administração ou outras entidades que, no exercício
dos seus poderes, possam violar direitos, liberdades e garantias
constitucionalmente protegidos.
Caracterizando-se como um processo
urgente, distingue-se pela sua natureza simplificada, dado que a sua tramitação
ocorre de forma sumária, sem se submeter ao formalismo e à extensão próprios da
ação administrativa comum.
Nos
termos do art. 109.º n.º 1 do CPTA, o recurso a este meio processual depende da
verificação de três requisitos, de natureza cumulativa. A saber:
i)
A
necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito/fundo do processo;
ii)
estar em causa o exercício de um direito,
liberdade e garantia que careça de ser assegurado em tempo útil, cuja lesão é
iminente;
Quanto
ao primeiro pressuposto tem-se enquanto necessária –
A
urgência da decisão, destinada a prevenir a lesão ou a inutilização de um
direito. Esta, deve ser analisada à luz das circunstâncias específicas de cada
caso. Tal apreciação, efetua-se casuisticamente, competindo ao juiz determinar
o grau de urgência com base nesses elementos e decidir em conformidade com a
relevância e a iminência do prejuízo alegado.
Relativamente
ao segundo pressuposto –
Tem,
necessariamente, que estar em causa um direito, liberdade ou garantia, devendo-se
abranger todos os direitos, liberdades e garantias, e não apenas os de natureza
pessoal, mencionados no artigo 20.º, n.º 5, da CRP. Além disso, a
jurisprudência tem vindo a alargar o alcance da aplicação da intimação,
incluindo situações jurídicas subjetivas que refletem o exercício de direitos,
liberdades e garantias, estendendo-se também a casos em que essas situações
resultem da concretização legislativa de direitos fundamentais.
Por
fim, quanto ao último requisito, destaca-se:
Embora
a providência cautelar também seja decretada de forma urgente, a sua emissão
não garante o resultado almejado pela intimação, pois é de caráter provisório
e, por isso, não pode ser utilizada para alcançar uma decisão de mérito com
efeito definitivo. Este é o ponto que distingue os processos principais
urgentes dos processos cautelares, uma vez que a intimação exige uma urgência
concreta, ao contrário da urgência abstrata da providência cautelar. Assim,
segundo o entendimento do Sr. Professor Mário Aroso de Almeida, concluímos que
devem ser objeto de intimação os direitos fundamentais cujo exercício está
condicionado a um período limitado.
Breves considerações críticas:
O regime da intimação
para proteção de direitos, liberdades e garantias revelou-se, neste caso, o
instrumento processual mais adequado para garantir a tutela efetiva e
definitiva dos direitos do requerente. A decisão do STA não apenas resolve uma
situação concreta de manifesta violação de direitos e garantias, mas também
reafirma o compromisso do ordenamento jurídico português com a justiça material
e com a dignidade humana.
Ao adotar a intimação,
o Tribunal não só protegeu o requerente, mas também fortaleceu os princípios
fundamentais do Estado de Direito, demonstrando que a tutela dos direitos
fundamentais deve ser prioritária e intransigente, especialmente quando
enfrentamos omissões administrativas que agravam as desigualdades e a exclusão
social.
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário de
Aroso, Manual de Processo Administrativo, 4.ª edição, Coimbra,
Almedina, 2020.
SILVA, Vasco Pereira
Da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição,
Coimbra, Almedina, 2013.
José Carlos. Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa, lições, 17.ªedição,
Coimbra, Almedina, 2019
Webgrafia:
https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/291-135.pdf
https://bindrl.pt/wp-content/uploads/2024/08/AC-STA-Imigracao-2789-8093-6458-v.1.pdf
https://www.tpalaw.pt/xms/files/Criacao_da_Agencia_para_Imigracao_Migracoes_e_Asilo_-AIMA-.pdf
Débora Pedro, aluna Nº 66058, subturma 12
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