Comentário ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul- Processo n.º 647/23.7BELSB

Intimidação para a defesa de direitos, liberdades e garantias

Processo n.º 647/23.7BELSB

Sumário:

I.      Introdução;

II.    Enquadramento do caso em juízo;

III.  A problemática da intimidação para a defesa de direitos, liberdades e garantias;

a) Introdução ao tema;

b)Pressupostos da intimação de direitos, liberdades e garantias;

c)  Aproximação ao caso;

IV. Bibliografia.

 

I.              Introdução

No âmbito de uma ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, prevista no artigo 109.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), apresentada pelo requerente contra o Ministério da Administração Interna/SEF, foi solicitada a intimação do réu para que decidisse sobre o pedido formulado a 2 de dezembro de 2021 e procedesse à emissão do título de residência do requerente.

A 13 de abril de 2023, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa decidiu absolver o Ministério da Administração Interna, considerando que não foi cumprido o requisito da subsidiariedade, essencial para a intimação destinada à proteção de direitos, liberdades e garantias.

Essa falha configura uma exceção dilatória inominada, conforme os artigos 109.º, n.º 1, e 110.º, n.º 1, do CPTA.

Em virtude dessa decisão, o autor interpôs um recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, contestando o entendimento do tribunal de primeira instância.

 

II.            Enquadramento do caso em juízo

No acórdão referido, foi avaliado e determinado o meio de tutela legal mais adequado a assegurar a decisão sobre a concessão de um título ou autorização de residência a um cidadão estrangeiro.

O requerente havia apresentado um pedido ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) em dezembro de 2021, sem que a entidade tivesse proferido qualquer decisão.

Em conformidade com o disposto no artigo 88.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, constata-se a violação do prazo legal de 90 dias para que o SEF se pronunciasse sobre a manifestação de interesse apresentada pelo requerente para a obtenção de autorização de residência. Como resultado, o cidadão continuava a trabalhar em Portugal, no entanto permanecia em situação irregular, sem possuir qualquer autorização de permanência ou de residência válida.

 

III.          A problemática da intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias

a)    Introdução ao tema

O professor GOMES CANOTILHO defende que os direitos fundamentais são componentes essenciais da legitimidade constitucional, desempenhando um papel legitimador e estruturante na própria ordem constitucional vigente. Essa ideia está claramente expressa na Constituição da República Portuguesa (CRP), que estabelece a República com base no princípio da dignidade da pessoa humana no seu artigo 1.º. Neste sentido, associa-se este princípio ao princípio da juridicidade da ação estatal à garantia de proteção e concretização dos direitos e liberdades fundamentais (artigo 2.º), atribuindo ao Estado o dever de promover e assegurar a defesa desses direitos, segundo o disposto no artigo 9.º, alínea b) da CRP[1].

No caso de não existir uma proteção suficiente para garantir os direitos, liberdades e garantias, o Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) introduziu a figura dos processos urgentes, prevista no artigo 36.º. Esta figura foi criada em resposta às exigências do direito à tutela judicial efetiva, levando o legislador a fortalecer os mecanismos de justiça urgente, com soluções rápidas e flexíveis para resolução de conflitos.

Deste modo, os processos urgentes principais[2] são processos autónomos que se destacam pela sua tramitação acelerada, adequando-se a situações que demandam uma resolução célere, incompatível com os prazos habituais dos processos comuns. Diferenciam-se, assim, das providências cautelares, por terem como objetivo resolver, de forma definitiva, o mérito da causa, enquanto as providências cautelares produzem decisões provisórias, que perdem eficácia após a conclusão do processo principal.

Consequentemente, a tutela cautelar não pode ser requerida a qualquer momento, uma vez que é caracterizada pela sua instrumentalidade em relação ao processo principal.

Assim, o legislador optou por separar os processos urgentes e processos cautelares em títulos distintos, uma escolha que pode ser questionada. Isto porque a essência de ambos os tipos de processo reside na urgência das situações que estes comportam, exigindo uma decisão – definitiva, no caso dos processos urgentes, ou provisória, no caso das providências cautelares – com o objetivo de assegurar a eficácia e a utilidade da decisão judicial. Apesar das diferenças nos seus requisitos, a finalidade comum de proteger direitos em situações de urgência justifica uma abordagem mais integrada.

O foco central desta da análise será, assim, a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, regulada pelos artigos 109.º a 111.º do CPTA, que tem como objetivo assegurar, de forma definitiva e em tempo útil, o exercício de um direito, liberdade ou garantia. Trata-se, então, de uma modalidade de processo especial, caracterizada por um modelo de tramitação simplificado, projetado para responder a situações de urgência em que esteja em causa a violação, ou o risco iminente de violação desses direitos.

A intimação pode ser dirigida tanto contra uma entidade pública, quanto contra um particular, visando proteger eficazmente os direitos em questão.

O requisito da admissibilidade da intimação é apresentado pelo professor MÁRIO DE AROSO DE ALMEIDA, que defende que este se trata de um processo que tanto pode ser dirigido contra a Administração, como contra particulares, designadamente concessionários, visando impor tanto a adoção de uma conduta positiva, como de uma conduta negativa. Na primeira situação, e sendo caso disso, o juiz pode fixar um prazo para o cumprimento; por outro lado, o responsável por esse cumprimento pode ainda impor o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória[3] para o caso de incumprimento da intimação, nos termos do artigo 111.º, n.º 2 e 4.

b)    Pressupostos para a intimação de direitos, liberdades e garantias

A proteção dos direitos, liberdades e garantias realiza-se, predominantemente, contra atos praticados pelos poderes públicos, ou seja, atos que expressam o exercício de funções próprias do Estado, seja na esfera legislativa, executiva ou judicial. Nesse sentido, esses direitos devem ser obrigatoriamente respeitados por todas as entidades públicas, incluindo aquelas que, mesmo sob uma forma privada, estejam investidas de poderes de autoridade pública, conforme o artigo 18.º, n.º 1, 2ª parte da Constituição da República Portuguesa.

Essa tutela pode manifestar-se de diferentes meios, distinguindo-se entre meios jurisdicionais, que implicam a criação de vias processuais específicas para a defesa de posições jurídicas de natureza jusfundamental, seja de forma exclusiva ou como complemento a outros mecanismos e meios não jurisdicionais de proteção, que buscam assegurar a defesa de direitos fundamentais por meio de instâncias não judiciais, atuando como alternativas ou complementos à via judicial. Ambas os meios têm, no entanto, como objetivo garantir a efetividade dos direitos fundamentais, adaptando-se às especificidades de cada situação.

Este novo meio processual vem concretizar a exigência prevista no artigo 20.º, n.º 5, da CRP[4], ao demonstrar que a tutela judicial efetiva não se limita aos procedimentos cautelares, incluindo, igualmente, processos que resolvem, de maneira célere e definitiva, matérias de elevada relevância constitucional, tal como previsto no artigo supra e que demandam uma proteção especial.

Assim, a criação das intimações, enquanto processos urgentes, reflete o propósito do legislador de cumprir essa imposição constitucional, destinando-se tais intimações exclusivamente à salvaguarda de direitos, liberdades e garantias de caráter pessoal, reforçando o compromisso com a defesa ágil e eficaz desses direitos fundamentais.

Neste sentido, existem duas correntes doutrinárias divergentes quanto à aplicação da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias aos direitos económicos, sociais e culturais.

Numa doutrina mais tradicional, tem-se a posição do professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, posição esta, commumente adotada pela jurisprudência e pela restante doutrina, que defende que o regime dos artigos 109.º e seguintes do CPTA é aplicável exclusivamente aos direitos, liberdades e garantias previstos nos Títulos I e II da CRP, bem como aos direitos de natureza análoga, conforme disposto no art.º 17.º da CRP. Nestes casos, o autor não faz qualquer distinção entre direitos de conteúdo patrimonial e direitos de conteúdo pessoal, sustentando uma interpretação literal dos dispostos constitucionais. É de se frisar que essa abordagem limita o alcance da intimação aos direitos expressamente reconhecidos como fundamentais.

Por outro lado, sustentando uma tese expansiva, têm-se os professores VASCO PEREIRA DA SILVA e JORGE REIS NOVAIS, que adotam uma interpretação extensiva do regime dos artigos 109.º e seguintes do CPTA, ampliando a sua aplicação não apenas aos direitos, liberdades e garantias e aos direitos de natureza análoga, mas também aos direitos económicos, sociais e culturais. Deste modo, os autores argumentam que o caráter urgente da proteção não deve ser restringido apenas a certos tipos de direitos fundamentais, devendo, igualmente, abranger direitos que, embora não estejam estritamente classificados como “liberdades e garantias”, possuam relevância constitucional equiparada.

Para que seja possível recorrer à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, é necessário que estejam reunidos determinados requisitos, entre eles, urgência[5] na emissão de uma decisão de mérito, pelo que deve existir uma necessidade permanente de obtenção de uma decisão definitiva que assegure a proteção de um direito, liberdade ou garantia, ou de um direito de natureza análoga, conforme o disposto no art.º 17 CRP; e a insuficiência de outros mecanismos cautelares, na medida em que o recurso à intimação só se justifica se, no caso concreto, o decretamento provisório de uma providência cautelar ou o uso de qualquer outro meio cautelar não forem suficientes para salvaguardar o direito em questão[6].

Estes critérios visam garantir que a intimação seja utilizada como um mecanismo eficaz e apropriado, reservado para situações em que os direitos fundamentais correm risco de violação iminente ou efetiva e necessitam de proteção célere e definitiva.

A intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias configura uma tutela subsidiária, ou seja, é um recurso que pode ser acionado apenas quando outros meios processuais, como as providências cautelares, não se revelam suficientes para resolver a situação concreta. A questão da subsidiariedade é um dos elementos que distingue a intimação das providências cautelares.

Enquanto as providências cautelares visam uma decisão provisória, a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias é uma forma de processo especial e autónomo, distinta do processo comum. Esse processo é abreviado e tem como objetivo a tomada de uma decisão final e definitiva, que tem caráter de caso julgado material. Ou seja, a decisão proferida no âmbito da intimação tem efeitos permanentes, ao contrário das providências cautelares, que são medidas temporárias e podem ser revistas ou cessar ao fim do processo.

A subsidiariedade da intimação encontra-se disposta na segunda parte do artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, que estabelece que o recurso à intimação deve ocorrer quando não for possível ou suficiente a utilização de outros meios processuais, como a intimação urgentíssima regulada no artigo 131.º do CPTA, que é uma decisão cautelar. Além disso, a intimação só deve ser acionada na ausência de outros meios processuais efetivos para a defesa dos direitos, liberdades e garantias em questão.

Os professores MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA[7] alertam para o uso excessivo dos processos urgentes, ressaltando que a celeridade, que caracteriza esses processos, frequentemente exige o sacrifício de outros valores importantes, como a profundidade da análise ou a adequada ponderação de todos os interesses em jogo. Eles defendem que, quando não existirem razões prementes de urgência, esses valores não devem ser desconsiderados em nome da rapidez processual, evitando assim o abuso do recurso a meios processuais urgentes.

Assim, a intimação é entendida como uma válvula de segurança do sistema jurídico, projetada para intervir em casos onde a tutela cautelar não seja suficiente para proteger de forma adequada os direitos, liberdades e garantias. Esta visa garantir que, em situações de urgência, o efeito útil do processo não se perca, oferecendo uma resposta célere e eficaz, que assegure a proteção definitiva desses direitos. Dessa forma, a intimação atua como um mecanismo complementar, utilizado quando outras formas de tutela não são suficientes para proteger os interesses envolvidos de maneira adequada.

c)     Aproximação ao caso

No caso concreto, o autor apresentou ao SEF seu pedido de autorização de residência a 2 de dezembro de 2021, e a entidade tinha um prazo de 90 dias para se pronunciar, conforme o regime do artigo 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.

Face ao disposto, fica claro que a urgência no uso do meio processual intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias está plenamente preenchida. A urgência é evidente, pois trata-se de uma situação atual, onde o autor encontra-se indocumentado e residindo ilegalmente no país, sem autorização de permanência ou de residência, embora continue a trabalhar. Além do mais, o mesmo encontra-se exposto a diversos danos decorrentes de sua situação de ilegalidade no país.

Portanto, conforme foi argumentado na petição inicial, há uma necessidade imediata do Recorrente obter um título ou autorização de residência, de modo a fixar-se legalmente em Portugal, país onde continuará a viver e trabalhar, e, assim, regularizar a sua situação como estrangeiro possuidor de um título legal de permanência. A urgência na decisão do processo é clara, visto que a demora coloca em risco o exercício dos direitos fundamentais do sujeito.

Quanto à legalização da permanência do Recorrente em território português, esta é uma condição sine qua non para a sua integração regular no mercado de trabalho e para o exercício de outros direitos fundamentais, com a segurança, tranquilidade, liberdade de circulação e acesso à saúde. Esta situação exige, portanto, a regularização urgente da situação migratória do Recorrente, de modo a garantir a sua plena participação na sociedade portuguesa.

O uso de meios cautelares antecipatórios seria ineficaz neste caso, pois implicaria a concessão provisória da autorização de permanência ou residência, enquanto o processo principal ainda estivesse em andamento. A tutela cautelar antecipatória equivaleria a uma concessão efetiva e definitiva do direito, o que só deveria ocorrer após a decisão do processo principal, caso o pedido fosse aceite. Assim, a tutela cautelar antecipatória, ao conceder o direito antes do próprio julgamento de mérito, subverteria o propósito da ação principal e anularia os efeitos de uma possível decisão a favor do Recorrente.

Contudo, o uso de um meio principal não urgente também não garantiria a proteção adequada e em tempo útil[8] da situação do Recorrente, na medida em que a urgência da questão exige uma solução rápida e definitiva, que só poderá ser alcançada por meio de intimação. A natureza urgente do pedido justifica o recurso a este processo especial que visa assegurar, de forma célere a proteção dos direitos do indivíduo.

Nos termos do artigo 607.º, n.º 4, do Código de Processo Civil (CPC), em conjunto com o artigo 1.º do CPTA, a ausência de um título que permita a permanência legal do Recorrente no território nacional pode comprometer uma série de direitos fundamentais consagrados na Constituição da República Portuguesa. A falta de legalização pode afetar diretamente: o asilo básico, relacionado com o princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º da CRP), que é a base da proteção de todos os direitos fundamentais do indivíduo; o direito à liberdade e à livre deslocação no território nacional (artigos 27.º e 44.º da CRP), já que a ilegalidade na permanência impede o exercício pleno desses direitos; o direito à segurança (artigo 27.º da CRP), pois a falta de legalidade pode resultar na vulnerabilidade do Recorrente a diversas situações de insegurança jurídica; a identidade pessoal (artigo 26.º, n.º 1, da CRP), que depende do reconhecimento legal do indivíduo perante o Estado e das garantias associadas à sua situação jurídica; o direito ao trabalho e à estabilidade no emprego (artigos 53.º, 58.º e 59.º da CRP), pois a falta de autorização de residência impede o Recorrente de exercer legalmente a sua atividade profissional e garantir a sua estabilidade laboral; e o direito à saúde (artigo 64.º da CRP), que pode ser comprometido pela ausência de uma regularização da situação, já que, sem a devida legalização, o acesso a serviços de saúde pode ser restrito ou dificultado.

Portanto, a falta de um título legal de permanência afeta diretamente a efetividade e pleno exercício desses direitos fundamentais, prejudicando a dignidade e a integração social do Recorrente, na medida em que este encontrar-se-ia limitado na sua vida quotidiana, com receio de uma possível expulsão, de recorrer a um apoio policial, caso necessitasse, de se deslocar livremente, ou de celebrar negócios civis básicos, ou até mesmo de se deslocar a um hospital.

Em resumo, a falta de título de permanência está relacionada com direitos de índole pessoal[9] que podem ser reconduzidos à categoria de direitos, liberdades e garantias. Além disso, esses direitos entrelaçam-se com direitos económicos, sociais e culturais, como o direito ao trabalho e à saúde.  Muito embora esses direitos não sejam expressamente integrados pela Constituição na categoria de direitos fundamentais relacionados  com a dignidade e liberdade pessoal, encontram-se na sua dimensão mais essencial, ligados ao princípio da dignidade da pessoa humana e à liberdade individual, pelo que devem ser protegidos.

Nesse contexto, a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias deve abranger esses direitos, uma vez que, em sua essência, a falta de um título legal de permanência impacta diretamente a dignidade do indivíduo, sua liberdade e o exercício de direitos fundamentais básicos. Portanto, o regime jurídico da intimação é aplicável a esses direitos, sendo necessário garantir a efetiva proteção dessas liberdades fundamentais, por meio de uma solução urgente e definitiva.

O não pronunciamento da Administração no prazo de 90 dias estabelecido pelo artigo 88.º, n.º 2 da Lei nº 23/2007, configura uma violação do dever de se pronunciar previsto no artigo 13.º, n.º 1 do CPTA. Este artigo estabelece que os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados, incluindo aqueles que dizem diretamente respeito aos interessados, como é o caso do pedido de autorização de residência. Esse dever também se aplica a petições, representações, reclamações ou queixas feitas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público.

Ao não se pronunciar dentro do prazo legalmente estipulado, a Administração não apenas infringe o prazo estabelecido para a decisão sobre a solicitação, mas também incumpre o princípio da obrigação de pronúncia, que visa garantir a efetividade dos direitos dos cidadãos e a proteção das suas expectativas legítimas quanto à decisão administrativa. Esse incumprimento justifica a necessidade de recurso ao processo de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, visto que a inércia da Administração compromete diretamente os direitos do Recorrente, incluindo a sua situação de legalidade no território português.

De acordo com o artigo 71.º, n.º 2 e 3 do CPTA, a Administração tem o dever de prosseguir com a instrução necessária para que a decisão sobre o pedido seja proferida, especialmente quando essa decisão foi ilegalmente omitida. Isto implica que, caso a Administração não tenha cumprido o seu dever de decisão dentro do prazo estipulado, deve ser compelida a dar seguimento ao processo e emitir a decisão de mérito sobre o pedido pendente.

No entanto, no acórdão em questão, conclui-se que não existiam condições suficientes para condenar a Administração a diferir ou conceder diretamente a autorização de residência, uma vez que a análise do pedido não havido sido ainda realizada de forma substancial.

Dessa forma, como não é possível determinar imediatamente o conteúdo do ato administrativo a ser proferido, a Administração deve ser condenada a instruir e decidir o pedido de autorização de residência do Requerente em um prazo de 15 dias, sendo este fixado para garantir que a Administração cumpra o seu dever de decidir, após realizar a instrução adequada do processo, respeitando os direitos do Recorrente e garantindo a efetividade da tutela judicial.

 

Joana Margarida Pacheco Cordeiro

N.º 62 888

Subturma 12

 

[1] GOMES, Carla Amado, “Pretexto, contexto e texto da intimação para proteção de direitos liberdades e garantias”. ICJP.

[2] De acordo com o CPTA, são processos urgentes principais ou autónomos, as impugnações e intimações urgentes.

[3] De acordo com o disposto no artigo 169º, n.º 1 do CPTA, “a imposição de sanção pecuniária compulsória consiste na condenação dos titulares dos órgãos incumbidos da execução ao pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que, para além do prazo limite estabelecido, se possa vir a verificar na execução da sentença”.

[4] Neste artigo consta que “Para a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridades, de modo a obter a tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos”.

[5] A urgência desta ação é também demonstrada pela previsão de situações de especial urgência, em que é reconhecida a possibilidade de lesão iminente e irreversível do direito, liberdade e garantia, que permite a redução do prazo para a resposta do requerido, como é o caso do artigo 110.º, nº3.

[6] ALMEIDA, Mário Aroso de, Comentário ao Código do Processo Administrativo e Tributário, 5ª Edição, Almedina, 2021.

[7] ALMEIDA, Mário Aroso de, e, CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5º edição, Almedina, 2021.

[8] Para o professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, a intimidação de direitos, liberdades e garantias, apenas é admissível quando permita, em tempo útil evitar a lesão do direito - ALMEIDA, Mário Aroso de, Comentário ao Código do Processo Administrativo e Tributário, 5ª Edição, Almedina, 2021.

[9] Neste sentido, pronunciou-se o Tribunal Central Administrativo Sul nº 1899/18.0BELSB, de 30/01/2020, entendendo que “A falta de um título legal que permita a permanência do requerente em território nacional pode preencher, em abstrato, os pressupostos de recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, prevista no artigo 109.º do CPTA, perante a omissão de decisão administrativa”.

 

IV. Bibliografia

§  ALMEIDA, Mário Aroso de, Comentário ao Código do Processo Administrativo e Tributário, 5ª Edição, Almedina, 2021.

§  ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual do Processo Administrativo, 6º edição, Almedina, 2022.

§  ALMEIDA, Mário Aroso de, e, CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5º edição, Almedina, 2021.

§  GOMES, Carla Amado, Pretexto, contexto e texto da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. ICJP.

§  NOVAIS, Jorge Reis, Uma Constituição, Dois Sistemas?: Direitos de Liberdade e Direitos Sociais na Constituição Portuguesa, Almedina, 2020

§  SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2.ª ed. Coimbra: Edições Almedina, 2013.

§  SOUSA, Joana, O Contencioso Administrativo dos direitos, liberdades e garantias. IGAOT.