Comentário ao Acórdão do Tribunal de Conflitos, Processo: 03205/22.0T8MAI.P1.S1, de 31/01/2023
I – Acórdão:
Neste litígio, a Autora pedia que
lhe fosse reconhecida a titularidade da concessão perpétua do direito real
administrativo de uso privativo de um jazigo e, consequentemente, que a Ré se
abstivesse de praticar qualquer ato que ofendesse aquele direito, devolvendo
para tal as chaves que lhe permitiam o acesso às urnas. A Autora alegava a
aquisição por sucessão do direito, juntando um alvará de 2016 que confirmava o
título de concessão do terreno em 1873. A Ré, por sua vez, contestou impugnando
os factos aduzidos pela Autora e alegando a compra do jazigo pelo bisavô, aí
sepultado em 1921, e a posterior transmissão aos herdeiros, entre os quais a
Ré.
O Tribunal Administrativo e Fiscal
do Porto absolveu a Ré da instância por declarar-se incompetente, atribuindo a
competência para a dirimir o litígio aos tribunais judiciais. O tribunal
sustentou que estava em causa uma ação possessória, que tinha como objetivo dar
o reconhecimento do direito à propriedade do jazigo e evitar que a Ré
praticasse atos de esbulho ou outros que afetassem o exercício do direito. Não
haveria, pois, uma relação jurídica administrativa. Remetido o processo para o
Tribunal Judicial da Comarca do Porto, este também declarou-se incompetente,
afirmando que não se estava perante uma ação possessória, mas sim uma ação que
visava defender a perturbação de um direito real de gozo resultante de uma
concessão por entidade pública. Além disso, ordenou a remessa do processo ao
Tribunal de Conflitos, para a resolução do conflito negativo de jurisdição.
O Tribunal de Conflitos deu razão
ao TAF do Porto. Em primeiro lugar, o tribunal referiu a existência de dois
direitos reais de diferente natureza (direito de concessão de uso privativo e
direito de propriedade). Em seguida, sustentou que a determinação do tribunal
competente dependeria da formulação do pedido e da causa de pedir pelo autor:
se o que se discutia era a titularidade do conjunto ou uma modalidade de
aquisição. Tendo em conta o modo como o pedido foi feito (referido acima),
concluiu que o “principal efeito prático-jurídico” da ação era a possibilidade
de acesso ao jazigo, o que envolvia só os particulares. Assim, não estaríamos
perante uma relação jurídico-administrativa, de tal maneira que a competência
era dos tribunais judiciais.
II – Análise:
Sem dúvida o pedido é determinante
na aferição da competência do tribunal: basta pensar no caso da atuação da
Administração pela via de facto. Caso o que se peça seja o
reconhecimento da propriedade e a restituição da coisa, estamos no âmbito da
jurisdição comum; caso o objeto seja a atuação material da Administração,
trata-se de uma ação de condenação à adoção das condutas necessárias ao
restabelecimento do direito violado, integrada portanto na jurisdição
administrativa[1]. Na
verdade, ainda que em ambos os casos o direito tutelado (pedido mediato) seja o
direito de propriedade, o efeito jurídico (pedido imediato) pretendido pelo
autor é distinto.
Tal não significa, porém, que,
apenas por se tratar de um pedido de abstenção de comportamentos de um
particular em relação a outro particular, o efeito jurídico não diga respeito à
jurisdição administrativa, ao contrário do que defendeu o Tribunal de
Conflitos. O art. 37.o/3 CPTA reconhece expressamente tal
possibilidade, e não apenas no caso em que os particulares atuem ao abrigo de
poderes públicos, nomeadamente concessionários[2].
Na verdade, é preciso que a atuação gere a violação de vínculos
jurídico-administrativos. Ora, é justamente o caso no litígio em questão: a
Autora alega que a Ré viola o seu direito de concessão de uso privativo do
jazigo, o que forçosamente redunda, por ser o único modo de exercício do
direito a montante, na violação do direito de propriedade sobre o jazigo. Mas
tal não importa que toda a atuação sobre o direito de propriedade resultasse
forçosamente na violação do vínculo jurídico-administrativo, o que sucederia em
todos os casos em que a Ré não contestasse o título legitimador da Autora.
Pensemos, por exemplo, num caso em que a Ré, atuando em gestão de negócios, tivesse
realizado obras no jazigo e propusesse uma ação em que pedisse a restituição
dos valores despendidos: aí a validade do vínculo administrativo seria
verdadeiramente mera questão incidental.
Em conclusão, acreditamos que
esteve mal o tribunal, ao passo que esteve bem o legislador ao determinar a
competência dos tribunais administrativos, atribuindo-lhes a possibilidade de
condenação dos particulares. Com efeito, ainda que os seus modos de transmissão
pertençam ao Direito Privado, o direito tutelado aqui incide sobre um bem do
domínio público, pelo que a aplicação do regime privatista resulta de disposições
de Direito Público que assim o determinam.
Bibliografia:
Aroso, M. (2024). Manual de
Processo Administrativo (8a Edição). Almedina.
Pação, J. (2017). O âmbito da
jurisdição administrativa e considerações renovadas sobre as alíneas i), l) e
n) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF. Em Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves, Tiago
Serrão (Ed.), Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA (p. 345-377).
AAFDL Editora.
Eduardo Rezende (65845)
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