ART 55º Nº1 a) CPTA: O interesse direto e pessoal como pressuposto do pressuposto da legitimidade ativa (para impugnação de atos administrativos)

 

ART 55º Nº1 a) CPTA: O interesse direto e pessoal como pressuposto do pressuposto da legitimidade ativa (para impugnação de atos administrativos) por João Lacerda No66110 Turma A Subturma 12

 No âmbito do contencioso administrativo são, como acontece no processo civil, fixados pressupostos processuais: condições formais necessárias para o proferimento de uma decisão de mérito, de procedência ou improcedência da ação intentada, no fundo, para que se possa desenvolver o processo de forma válida, regular e eficaz. São pressupostos processuais a competência (relativa ao tribunal), a personalidade e capacidade judiciárias, o patrocínio judiciário e a legitimidade, todos estes relativos às partes. Focar-nos-emos no último pressuposto mencionado e, quanto a este, especificamente, a legitimidade ativa no âmbito da problemática interpretativa que levanta quanto ao ART 55º Nº1 a) do CPTA: o interesse pessoal e direto como critério da legitimidade ativa para impugnação de atos administrativos.

 Apesar de ter já sido referido o tema concreto da presente, é ainda fulcral enquadrar o mesmo no plano geral. A legitimidade, enquanto pressuposto processual, reporta-se à concreta relação que se estabelece entre as partes ativa e passiva e uma concreta ação. Fala-se em legitimidade ativa quando respeite ao autor e em legitimidade passiva quando respeite ao demandado (ART 10º CPTA).

 No ART 9º CPTA consagra-se a regra geral quanto à legitimidade ativa. Nos termos do Nº1 do ART citado, será o autor ‘’parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida’’, assumindo este critério uma base subjetivista, dependente da concreta e alegada relação daquele determinado autor com aquele determinado objeto do processo, tendo como cerne direto de preocupação a tutela de direitos concretos do autor particular (encontrando-se, por contraposição, uma vertente objetivista no Nº2, envolta, diretamente, na garantia da legalidade de atos praticados pela Administração).

 A caracterização do primeiro critério como geral implica a coexistência, no plano do contencioso administrativo, de outros critérios, nomeadamente critérios especiais (elencados nos ART 40º, 55º, 68º e 73º CPTA). No seguimento da exposição a que nos propusemos, o objeto de relevo será o ART 55º Nº1 a) CPTA, que refere que terá legitimidade para impugnar um ato administrativo ‘’Quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos’’. Era anteriormente feita referência à característica de ser o interesse legítimo. O interesse respeitará, neste contexto de impugnação do ato administrativo, à anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado. Posto isto, este critério especial de legitimidade ativa assenta na verificação, quanto ao autor, da (alegada) titularidade de um interesse direto e pessoal, algo que na minha opinião, exige uma tarefa de interpretação e concretização por se tratar de uma referência imprecisa e, de certo modo, correspondente a um conceito indeterminado. 

Vem sendo entendido que o interesse será legítimo quando seja protegido, de algum modo, pela ordem jurídica; direto quando tenha repercussão imediata no autor, interessado; e pessoal, quando a repercussão da anulação do ato administrativo projete na sua própria esfera jurídica.

 Para os autores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, o requisito de interesse subentende que a anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado traduzir-se-á numa vantagem ou benefício específico imediato para a esfera, jurídica ou económica, do autor. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha são da opinião de que este pressupõe que o demandante apresente interesse atual e efetivo na anulação ou declaração de nulidade do ato administrativo por forma a excluir situações em que o interesse seja meramente reflexo, eventual ou indireto. Apesar de úteis na definição das exigências face àquele que deve ser o interesse, creio não serem estes posicionamentos solucionadores da concretização do que se deve entender por cada uma das características do interesse exigidas no ART 55º Nº1 a) CPTA. 

 A clarificação daquilo que é direto e pessoal não é, na minha opinião, o problema de definição. Como já implícito, um interesse é objeto de classificação dúbia, como aliás assume José Duarte Coimbra. Este autor coloca a hipótese de poder a circunstância de ter interesse em algo reportar-se a: ter-se uma necessidade cuja impugnação do ato satisfaz, considerar-se essa impugnação do ato como algo de positivo para o titular da necessidade e ainda possuir esse titular razões que fundamentem o querer dessa impugnação. Na opinião ainda do autor em consideração, optar pela primeira e segunda hipóteses oferece dificuldades que dificilmente se ignoram ou ultrapassam, porque implicam que para resolver o problema da definição daquilo que é um interesse, se coloque o problema daquilo que é uma necessidade ou daquilo que é positivo, caindo-se no argumento circular de que será um interesse aquilo satisfaça uma necessidade e que será um interesse aquilo que seja bom para o titular. Mais uma vez, cai-se num plano de ambiguidade e de subjetividade extrema, principalmente quando o ponto de partida seja aquilo que é alegado pelo particular que se configure como autor. 

 No seguimento desta exclusão de partes, restará o interesse como razão para querer. No contexto da problemática geral em que inserimos o conceito de interesse, a legitimidade processual ativa para impugnação de ato administrativo, é normal que aquilo que consideremos interesse tenha de ter relevo jurídico e tutela jurídica para poder servir de pressuposto a uma ação. Efetivamente, estão em jogo direitos e interesses dos particulares que têm por base uma realidade subjacente ao Direito, criada pelo Direito e merecedora da tutela do Direito. Ainda que possa ser (bastante) discutível que a criação de direitos dependa exclusivamente do Direito enquanto realidade institucional pois, de facto, um ser humano possuí-los não pela existência do Direito enquanto seu criador, mas pela inerente sua condição de pessoa, não me parecerá, no entanto, errado admitir que a realidade subjacente aos seus direitos é, de certo modo, criada pelo Direito. Isto é, sendo o processo uma realidade criada pelo Direito bem como a legitimidade pressuposto deste, assentam em bases jurídicas, logo, não poderia este facto ser ignorado aquando da lógica associada à menção do conceito de interesse inerente à legitimidade ativa como uma razão para querer. Esta é a convicção de José Duarte Coimbra que creio fazer todo o sentido: definir o interesse com recurso a valorações variáveis como uma necessidade que é satisfeita pela impugnação do ato jurídico ou como a qualificação dessa impugnação como positiva para seria ignorar que as construções que estão na origem do interesse (v.g. processo, legitimidade processual) sejam construções jurídicas, criadas e classificadas pelo Direito. Posto isto, a melhor maneira de compatibilizá-las é por via do seguinte preceito: um conceito institucional, criado e classificado pelo Direito, verá a sua melhor definição e concretização quando seja funda e fundamentada, precisamente, no Direito; o interesse deverá corresponder, portanto, a uma razão para querer, razão essa que deverá ser jurídica. O interesse direto, pessoal, e legítimo enquanto critério de legitimidade não poderá nunca ser um interesse de facto, tendo como base uma posição jurídica subjetiva (algo que não é uniforme na doutrina; são desta opinião o Professor Vasco Pereira da Silva, que entende que a legitimidade ativa implica sempre a titularidade uma posição jurídica substantiva lesada): tem legitimidade ativa para impugnar atos administrativos quem alegue ter uma sua posição jurídica afetada enquanto não decorrer anulação ou declaração de nulidade daquele ato. A referência a uma posição jurídica subjetiva atribui relevância a um todo e não às especificidades que dentro dessa realidade se encontram. Identificando-se uma posição jurídica subjetiva, será pouco relevante saber o grau no espetro de intensidade de proteção que à modalidade específica de posição jurídica subjetiva seja subjacente: o ART 55º Nº1 a) CPTA não faz referência à necessidade de que esse interesse direto e pessoal se reporte a um direito subjetivo ou a um interesse legalmente protegido, devendo entender-se que poderá estar em causa qualquer posição jurídica subjetiva ativa cuja prejudicialidade oferecida pelo ato a ser impugnado e afetadora da esfera do autor, consubstancie uma razão para querer. A razão para querer nessas situações é, indubitavelmente, uma razão que, redundantemente, tem razão de ser o próprio Direito: a circunstância de o ato provocar, no momento impugnado (v.supra a referência a Mário Aroso de Almeida quando fala na atualidade do interesse), consequências jurídicas desfavoráveis na esfera jurídica do autor.  

 Mais do que defender de modo isolado o que quer que seja o conceito de interesse, é necessário que a sua concretização seja feita tendo em conta o contexto jurídico em que se insere. Ainda que seja sempre relevante ter em conta o caso concreto, é necessário entender aquilo que, afinal de contas, legitima a que se intente ação de impugnação. Trata-se este assunto, na minha opinião, de uma discussão cuja solução passa sempre por um encadeamento lógico de diversos passos argumentativos: a legitimidade processual ativa para impugnação insere-se no processo, sendo ambas as figuras realidades do Direito e portanto, jurídicas. O interesse é sempre uma razão para querer, devendo essa razão ser baseada numa realidade jurídica, nomeadamente uma posição jurídica subjetiva. As exigências de ser direto e pessoal não o definem enquanto conceito, sendo apenas meras qualificações requisitadas face a um requisito maior, o próprio do interesse, sendo este igualmente requisito de um requisito maior, a legitimidade processual ativa para impugnação de atos administrativos. 

Bibliografia utilizada: 

Almeida, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013

Coimbra, José Duarte; “A “legitimidade” do Interesse na Legitimidade Ativa de Particulares para impugnação de ator administrativos”;

Silva, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2º Edição, Almedina, 2009