A Legitimidade Ativa no contencioso administrativo e a importância da qualificação do “interesse direto e pessoal”

 

1. Notas introdutórias 

A Legitimidade ativa, no âmbito do contencioso administrativo, está definida no artigo 9.º, do Código do Processo Administrativo e esta é  posteriormente densifica quanto as ações de impugnação de atos administrativos no do artigo 55.° do (“doravante CPTA”). Pela norma do anteriormente referido artigo 9.°, n.° 1 do CPTA,  “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”, a partir desta desta noção constatamos que o interesse em demandar do autor, no âmbito do contencioso administrativo, se constitui em função da relação material controvertida.

A legitimidade ativa consiste num pressuposto processual que permite ao autor apresentar uma ação, sendo aferida pelas alegações feitas na petição inicial. No âmbito da impugnação de atos administrativos, o artigo 55.°, n.° 1, al. a do CPTA exige que o autor alegue ser titular de um “interesse direto e pessoal”. Ou seja, na medida em que o ato tenha causado lesão direta e imediata em sua esfera jurídica, haverá em princípio legitimidade ativa atribuída ao sujeito que é vitima dessa lesão, sendo essa conexão indispensável para justificar a necessidade de tutela judirídica e a respetiva possibilidade de demandar em juízo nas ações desta natureza.

Autores como o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA destacam que a legitimidade ativa exige um benefício concreto e pessoal, não bastando interesses hipotéticos ou eventuais, já Professor VASCO PEREIRA DA SILVA entende que a legitimidade ativa abrange não apenas direitos subjetivos estritos, mas também interesses legítimos e difusos, desde que estes representem uma posição jurídica de vantagem afetada pelo ato impugnado.

 

2. Breve comparação com a legitimidade ativa no processo civil

A legitimidade ativa no âmbito do processo civil manifesta-se de maneira substancialmente diferente, em comparação com a noção anteriormente apresentada referente ao contencioso administrativo. Tal noção no processo civil  é, por sua vez introduzida,  pela norma do Art. 30° n.°1 do Código de Processo Civil, afirma que “O autor é parte legítima quando tem interesse direto em demandar”, já o número 2 do mesmo artigo determina: “O interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da ação”. Daqui, podemos  abstrair dois elementos fundamentais da legitimidade ativa no contencioso civil,  para que, através de um exercício compartivo possamos realçar, ainda que por meio da elucidação de suas diferenças, a maneira peculiar como tal legitimidade se constitui no contencioso administrativo português.

 

2.1 A determinminação do interesse em demandar e sua função na atribuição da legitimidade

i) A começar pelo interesse em demandar, diferentemente do contencioso civil, no processo administrativo, como vimos anteriormente, o interesse em demandar constitui-se em função do litígio em questão, sendo determinado através da alegação do autor no sentido de afirmar ser parte na relação material controvertida. Já no processo civil, a legitimidade, em si, surge da existência de um interesse e do direito em demandar. Ou seja, concretiza-se pela aferição de uma relação de interesse que liga diretamente a parte com o objeto da ação, diferentemente da realidade do processo administrativo que apresenta uma visão mais ampla sobre a aferição da legitimidade ativa, mesmo que se defenda posições mais conservadoras quanto a interpretação dos preceitos legais que a define.

 

2.2 A utilidade derivada da procedência da ação como manifestação característica de um contencioso privado.

ii) Outra particular diferença para com o processo administrativo, e aqui pela razão lógica de estarmos perante um ramo do direito privado, está ligada com a utilidade derivada da procedência da ação. Tal utilidade surge para o autor, face aos termos em que este configura o direito invocado e a posição em que as partes, perante o pedido formulado e a causa de pedir, ocupam na relação material controvertida, tal como apresenta pelo autor. Tal noção, como fora referido anteriormente, parte de um lógica ligado a natureza privada do instituto que preconiza o impulso processual e o princípio dispositivo, em razão da garantia de igualdade de armas e de uma igualdade substancial entre as partes na relação material controvertida. De maneira diferente, o contencioso administrativo virá, por sua vez, demonstrar que independente de haver uma utilidade ou interesse direto na demanda, como nos refere a norma do n.° 2 do artigo 9.° do CPTA, poderá haver legitimidade ativa de forma que esta, em acordo com MÁRIO AROSO DE ALMEIDA não se pode confundir com o respetivo interesse processual ou interesse em agir. Isto posto, passo a transcrever o presente artigo:

“Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais”.

Assim sendo e tendo por noção a comparação supra referida, daqui resulta um maior espaço de permessibilidade, no que concerne a atribuição da legitimidade ativa tanto quanto ao objeto, que teria em causa (a depender da posição doutrinaria adotada) a defesa de interesses difusos que são, por sua vez, interesses não somente individuais quanto ao seus efeitos, como é o caso de interesses coletivos relativos aos valores constitucionalmente positivados. Bem como, quanto a sua função, como é o caso específico da legitimidade ativa das entidades públicas e privadas que venham atuar em representação dos interesses da coletividade.

3. A legitimidade ativa nas ações de impugnação de atos administrativos e o interesse em agir

No âmbito da legitimidade ativa conferida as ações de impugnação de atos administrativo, o artigo 55.° n.° 1, al. a  estabele o critério da existência de um interesse pessoal e direto que tenha sido prévia ou potencialmente posto em causa pelo ato em questão, para que se possa aferir a legitimidade ativa do autor. Ou seja, em princípio, quem alegue ter um interesse que tenha sido lesado pelo ato administrativo que se pretende impugnar, tem legitimidade para o fazer. Dessa forma, quem se enquadre neste âmbito tem legitimidade ativa para intentar uma ação de impugnação de atos administrativos. Isso está demonstrado, também na   lógica adotada pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos no âmbito do artigo 51.°, n.°1 que  institui o Princípio da Impugnabilidade dos Atos Administrativos com Eficácia Externa. Sobre este mérito dispõe o sumário do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte:

“No âmbito do CPTA, ato administrativo impugnável é ato dotado de eficácia externa, atual ou potencial, neste caso desde que seja seguro ou muito provável que o ato irá produzir efeitos; A lesividade subjetiva constitui mero critério de aferição de impugnabilidade do ato administrativo, colocando a sua impugnabilidade sob a alçada da garantia constitucional, conferindo ao recorrente pleno interesse em agir. Correspondentemente, o n.º 1 do art.º 51.º, do CPTA estatui o princípio geral da impugnabilidade dos atos administrativos com eficácia externa, especialmente daqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.” [cfr. Ac. do Tribunal Central Adm. Norte de 03.06.2016 - Proc. n.º 221/15.1].

 

Nesse sentido, tal como o interesse direto, a lesividade subjetiva como efeito externo do ato constituiria, per se, um critério determinante na atribuição da possibilidade de se impugnar o ato em causa, caso o seu conteúdo manifeste potencial lesividade para com a esfera jurídica do interessado. Dessa maneira,  e assim como refere o Professor  MÁRIO AROSO DE ALMEIDA  (no «O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos», Almedina, Coimbra, fevereiro 2003, p. 117 e seguintes) “o elemento decisivo da noção de ato administrativo impugnável é a eficácia externa”.  Tal preceito parece estar em acordo, também, com a jurisprudência tradicional presente no Acórdão do Supremo Tribunal Admnistrativo n.°012540 de 31/05/1979. O presente acórdão refere que,  para efeitos de legitimidade processual no contencioso administrativo, o interesse se considera como direto e pessoal, quando o acto impugnado seja a causa imediata e efetiva de prejuízos capazes de afetar a esfera jurídica do recorrente. A este respeito, passo a analisar o escopo da alegação "interesse directo e pessoal" que esá presente no escopo da norma artigo 55.° n.°1 ,al. a, no tópico seguinte.

4. O “Interesse direto e pessoal” e a visão de seu dignificado na ótica da jurisprudência e da doutrina

A jurisprudência do Supremo Tribunal Admnistrativo no Acórdão n.° 01054/08 de 29/10/2009 reforça que o interesse direto e pessoal se traduz em uma repercussão imediata e concreta na esfera do autor, enquanto um interesse meramente eventual não confere legitimidade ativa. Em resumo, só há legitimidade quando o autor pode demonstrar que a anulação do ato trará benefício jurídico pessoal e direto.

 

 Nesse sentido, e como fora referido anteriormente de forma sucinta, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA defende que o preenchimento do requesito do “interesse direto e pessoal” se basta com o fato de que o ato, no momento em que é impugnado, estaria a provocar consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação ou declaração de nulidade desse ato permitir-lhe-ia obter uma vantagem direta ou imediata. Em suma, para o Professor, o critério para avaliar a necessidade de tutela judicial é a utilidade ou vantagem que o autor possa retirar da anulação contenciosa. O Professor defende ainda que o caráter pessoal do interesse está relacionado com a legitimidade como pressuposto processual. Isso porque seria necessario comprovar que há uma utilidade pessoal a que o impugnate venha reclamar, de modo a constatar que há legitimidade sempre que o autor alega ser titular do interesse que dá azo a relação material controvertida. Já o caráter direto do interesse é relevante para determinar se há razão em pedir a anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado, ou seja, se o titular do interesse tem, de fato, necessidade de tutela judiciária. De forma que o critério passa a verter mais para o sentido de um interesse processual e não de um pressuposto de legitimidade.

 

Por sua vez, o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, defende que o direito de ação por particulares para a defesa de interesses próprios decorre da alegação de titularidade de posições jurídicas de vantagem. Para ele, o “interesse direto e pessoal” é atendido quando o autor alega a titularidade de um direito subjetivo em sentido amplo, abrangendo direitos subjetivos em sentido restrito, interesses legítimos e interesses difusos. Ele critica a distinção entre essas categorias, considerando-a desnecessária e ultrapassada, e sustenta que qualquer indivíduo que demonstre ser titular de uma posição jurídica de vantagem ou parte na relação material controvertida possui legitimidade ativa.

Em síntese, a posição defendida pelo Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, ao distinguir claramente os conceitos de interesse direto e pessoal. Na sua posição, a legitimidade ativa exige que o autor demonstre um interesse jurídico atual, concreto e pessoal, vinculado diretamente aos efeitos do ato impugnado. Essa abordagem está em sintonia com o entendimento de que o interesse deve ter repercussão imediata na esfera do autor, conforme preconizado pelo Supremo no Acórdão n.º 01054/08.

Por outro lado, o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA adota uma visão mais ampla, que não se restringe a uma distinção tão rígida entre os tipos de interesse, e considera desnecessária a diferenciação entre interesses subjetivos, legítimos e difusos. Essa perspectiva, embora fundamentada na ideia de que a titularidade de uma posição jurídica de vantagem conferiria legitimidade ativa, se distancia da jurisprudência dominante, que exige um vínculo mais direto e pessoal do autor com o ato impugnado.

A relevância dessa discussão reside no impacto que ela tem na definição de quem pode efetivamente questionar a legalidade de um ato administrativo, influenciando a acessibilidade à justiça e o controle de legalidade no âmbito administrativo. A posição de AROSO DE ALMEIDA, alinhada à jurisprudência, reforça a necessidade de uma legitimação estrita e bem definida, ao passo que, garante a segurança jurídica e limita o acesso ao Judiciário a quem realmente tem interesse direto na matéria. Por outro lado, a proposta do Professor Regente, ao flexibilizar os critérios de interesse, abre espaço para uma maior amplitude e permessibilidade na defesa de direitos, mas também pode gerar questionamentos quanto à dispersão da legitimidade, afetando a previsibilidade e a eficácia das decisões.

Tal ponderação em torno da discussão sobre a determinação do conceito de interesse pessoal e direto demonstram como o escopo da norma pode nos levar a entendimentos mais ou menos amplos que, numa visão prática poderá consubstanciar na determinação ou não da existência de legitimidade ativa, o que representará, por uma via, o cumprimento de um pressuposto processual e a consequente possibilidade de um impugnate estar em juízo e apresentar sua pretenção material, em acordo com verificação de sua legitimidade ativa in casu. Ou,  por outro lado, a verificação de uma possível excessão de ilegitimidade ativa que afetaria diretamente a posição do autor, de forma que deixa à discrcionariedade do tribunal (já que estamos perante uma exceção de conhecimento oficioso) a possibilidade de se abster do conhecimento do mérito da causa. A este respeito dispõe a seguinte base legal do contencioso administrativo e civil, respetiva e supletivamente (aplicação conferida com fundamento no art. 1.° do CPTA): Em casos de verificação da exceção de ilegitimidade ativa processual, conducente à absolvição da Réu da instância, como previsto no artigo 89.º, n.º 4, alínea e) do CPTA e 278.º, n.º 1 alínea d) e 576.º, n.º 1 e 2 e 577.º, alínea e) todos do Código de Processo Civil, ex vi o artigo 1.º do CPTA.

5. Regimes especiais da legitimidade ativa no contencioso administrativo

Por fim, a legitimidade ativa ainda se apresenta delimitada, quanto a outros títulos específicos,  nos regimes dos artigos i) 68.°, n.°1, al. a (Quanto a legitimidade ativa nas ações de condenação à prática do ato devido), que de forma semelhante ao que apresenta o artigo 55.° do CPTA, refere-se a titularidade de um direito ou interesse legalmente protegido a que o ato administrativo em causa se dirige; ii) 73.°, n.° 1, al. a (Quanto a legitimidade ativa na impugnação de normas e condenação à emissão de normas) que, mais uma vez apresenta a lógica adotada de um interesse diretamente afetado ao afirmar “por quem seja diretamente prejudicado pela norma”. iii) artigo  77.°- A n.°1, al. a (Quanto a legitimidade ativa nas ações relativas á validade e execução de contratos), que preconiza a legitimidade das partes no contrato, mas confere espaço também a outros interessados no âmbitos das alíneas c à f do artigo supracitado. Isso se faz com base na existência de um interesse afetado por falta de adoção do procedimento pré-contratual exigido (como os casos em que não há audiência prévia e esta é legalmente obrigatória), por quem tenha préviamente impugnado o ato referente ao procedimento do concurso, dentre outros. Tais possibilidades demonstram que, ainda que por uma via indireta, seja pela afetação do ato que constitui o concurso ou pela afetação de seu procedimento, as partes que não estão diretamente na relação contratual podem ter legitimidade ativa em ações que tenham em causa a execução de contratos, mediante a prejudicialidade do efeito que tal execução apresentará para a esfera jurídica destas.Dessa maneira,  ainda que a comprovação da existência de um interesse direto e pessoal não esteja diretamente referido na norma do art. 77.°- A, esta se manifestaria de forma conexa ao procedimento pré-contratual adotado, ao ato impugnado que dá origem ao contrato, e de outras maneiras, as quais são referidas na continuidade das alíneas do artigo. De forma a reforçar a importância na qualificação de tal preceito.

 

Bibliografia:

E-book: Curso de Direito Administrativo – Conselho Regional de Lisboa da Ordem dos Advogados, Coordenação: Massano, João.

Manual de Processo Administrativo, Almeidina, 2010 -ALMEIDA, Mário Aroso de

Manual de Processo Civil (Vol.1), AAFDL, 2022 – TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel e CASTRO MENDES, João

Conferência: Q&A | Ações de impugnação de atos administrativos e seus aspetos essenciais (Ordem dos Advogados de Portugal) -  RITA BABO PINTO, Ana

O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Almeidina, 2016 – PEREIRA DA SILVA, Vasco

 

A «legitimidade» do Interesse na Legitimidade Activa de Particulares para impugnação de actos administrativos – DUARTE COIMBRA, José (TRABALHO DE ORAL DE MELHORIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO 2012/2013)

Jurisprudência:

[cfr. Ac. do Tribunal Central Adm. Norte de 03.06.2016 - Proc. n.º 221/15.1].

[cfr. Ac. do Tribunal Adm. Central Adm. Sul de 10.09.2020 - Proc. n.º 576/20.6BELSB-A ].

[cfr. Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 31.05.1979 - Proc. n.º 012540 ].

[cfr. Ac. do Tribunal Adm. Central Adm. Sul de 29.10.2009 - Proc. n.º 01054/08 ].

Victor Santos n.° 61708