A Impugnação de Atos Administrativos

 A Impugnação de Atos Administrativos

O conceito de ato administrativo e os efeitos da sua impugnação no quadro das relações jurídicas é, sem dúvida, um dos temas de maior objeto de evolução jurídica e doutrinária, sendo o ato o mais importante instrumento de atuação da Administração e a impugnação do ato o maior mecanismo de reação dos administrados face à atuação desta. O presente artigo pretende fazer uma análise do regime de impugnação com base no nosso atual Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”) e no Código do Procedimento Administrativo (“CPA”), explorando os critérios para a sua impugnabilidade e as vicissitudes entre o regime da nulidade e anulabilidade, bem como o seu enquadramento histórico.

 

O ato administrativo impugnável versus o ato administrativo

A impugnação de atos administrativos, com base no art. 50.º nº 1 e 51.º nº4  CPTA tem como função o controlo da validade[1] das decisões da Administração, dirigindo-se à anulação, declaração de nulidade ou inexistência de atos administrativos. No entanto, esta noção que vemos hoje consolidada, é fruto de múltiplas transformações até chegar ao mecanismo que vemos no CPTA, podendo reconduzir-se a três momentos:

Na Época do Estado Liberal[2], onde predominava a administração agressiva com uma forte componente autoritária, apenas o ato definitivo poderia ser objeto do contencioso. Já com o Estado Social, associado à administração prestadora, tornaram-se generalizados os atos administrativos que atribuíam benefícios materiais aos particulares. Só apenas no Estado Pós-Social, onde já se verificava uma Administração Infraestrutural, surgem os atos administrativos com eficácia múltipla – Estes atos, associado às sucessivas revisões da Constituição Portuguesa de 1976, é que veio a ser garantido que qualquer ato que lesasse os direitos dos particulares, poderia ser objeto de impugnação.

Por esta mesma razão, à luz dos art. 4.º e 268.º da Constituição, o legislador inclui expressamente o direito à justiça administrativa através da garantia de acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, e sendo o ato administrativo o ato que produz efeitos jurídicos, pode ser impugnado todo aquele que estiver numa posição de suscetibilidade de afetar alguém ou lesar um direito. Deste modo, esta garantia de tutela jurisdicional efetiva dos direitos dos cidadãos é concretizada na faculdade dos administrados poderem proceder à reparação de danos sofridos e, nos termos do nº 3 do art. 50.º CPTA, fazer interromper a prescrição deste direito, que como veremos adiante, no caso de se tratar da arguição de nulidade, não tem prazo limite.

O CPA no seu art. 148.º define o ato administrativo como qualquer decisão destinada à produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. A doutrina tem vindo no entanto, ao longo dos anos, a tentar densificar este conceito, destacando-se o contributo do Professor Vasco Pereira da Silva, que reforça o entendimento de que o conceito de ato administrativo não deve ser restritivo. Já o ato administrativo impugnável trata-se de uma matéria conceptualmente distinta: Nos termos da redação do art. 51.º CPTA, a impugnabilidade deve estar centrada em alguns pressupostos essenciais: a existência de uma decisão materialmente administrativa de autoridade, que seja emanada por um órgão ou entidade competente, a produção de efeitos externos (tendo como externos, no caso, efeitos que vão para além do procedimento administrativo onde o ato foi praticado[3]), e incidentes numa situação individual e concreta.

 

Atos administrativos não impugnáveis

Não são todos os atos administrativos que são passíveis de serem impugnados. À luz do art. 53.º CPTA, os atos confirmativos não são passíveis de impugnação, exceto se o interessado não tenha tido o ónus de impugnar o ato confirmado. Isto, não vem, no entanto, retirar eficácia ao mecanismo de impugnação, já que os atos confirmativos são apenas atos que vêm confirmar aquilo que foi dito no ato administrativo anterior, reafirmando decisões já previamente tomadas e que não inovam em sentido material. Apesar do ato confirmativo não constituir elemento passível de impugnação, o ato ao qual o órgão da administração dá a substância para a sua posterior reiteração pode o ser, já que este sim configura uma decisão administrativa, e tendo, por isso, eficácia externa. Exclui-se por isso, de impugnabilidade, os atos “internos”, que comportem decisões que produzam efeitos no âmbito intrapessoal da Administração, regulando apenas as relações internas entre os seus órgãos.

A lei refere ainda que os atos administrativos relativos ao art. 54.º CPTA só podem ser impugnados quando já tenham produzido efeitos, salvo se já tiver sido, de algum modo, desencadeada a sua execução ou se for altamente provável que produzirão efeitos prejudiciais.

Assim, a inimpugnabilidade de atos administrativos, por não preencher os pressupostos necessários, conduz à absolvição do réu da instância à luz do art. 87.º nº 7 CPTA, já que constitui exceção dilatória nos termos do art. 89.º nº 4 al. i) do mesmo diploma.

A nulidade e a anulabilidade de atos administrativos

O regime da nulidade é uma forma mais gravosa de invalidade, que pode ser arguida caso estejam em causa violações de direitos fundamentais, atos administrativos ilegais, entre outros casos previstos nas alíneas a) a l) do nº 2 do art. 161.º CPA. “O ato nulo é ineficaz desde o início, pelo que não pode ser objeto de atos de segundo grau; a nulidade pode ser invocada a todo o tempo, a título principal ou incidental, por qualquer interessado” [4]. A possibilidade de invocação da nulidade a todo o tempo encontra consagração legal quer no art. 58.º nº1 CPTA bem como no art. 162.º nº 2 do CPA e garante que nenhum ato administrativo nulo possa produzir efeitos em atos de segundo grau, derivados de outros que padeciam do vício da nulidade.

Já a anulabilidade não faz com que o ato não produza efeitos. Estes efeitos são, no entanto, precários, já que podem ser destruídos caso o ato venha a ser anulado. “Seja, pois, qual for o alcance que se entenda dever imputar à anulação, a verdade é que se trata de um efeito a cuja possível verificação o ato se encontrava sujeito, por ser um efeito que, nos termos da lei, podia corresponder ao tipo de invalidade que ele padece, apenas sucedendo que a sua verificação se encontrava suspensa ou pendente, para só se concretizar se viesse a ser determinada a anulação. A anulação limita-se, assim, a extrair as consequências de uma situação patológica que já existia desde um momento anterior.”[5] Este ato pode então ser anulado por duas vias: Caso seja praticado um segundo ato, podendo este ser um ato administrativo de revogação, ou uma sentença de anulação. Apenas com um destes casos pode ser decretada a anulação do primeiro ato, sempre tendo em conta que nos termos do art. 169.º CPA, a iniciativa é dos órgãos competentes, a pedido dos interessados mediante reclamação ou recurso administrativo, ou pelo próprio órgão que praticou o ato, bem como o seu superior hierárquico.

Já o prazo para a anulabilidade, nos termos do art. 58.º CPTA, é de um ano, se promovida pelo Ministério Público, ou três meses, nos restantes casos.

 

Legitimidade para impugnar

Como já tivemos hipótese de verificar, a impugnação de atos administrativos está dependente da verificação de alguns pressupostos: a possibilidade do ato ser impugnável, nos termos dos art. 51.º a 54.º CPTA, a tempestividade/oportunidade do art. 58.º, e por fim, a legitimidade, relativa ao art. 55.º do mesmo diploma e que determina, na sua vertente ativa, quem é que pode efetivamente impugnar um ato administrativo.

A legitimidade em sentido mais amplo é tratada no art. 9.ºCPTA, onde se encontra um regime comum e que é posteriormente derrogado pelo regime especial do art. 55.º, sendo a legitimidade o elemento que torna possível trazer a juízo os titulares da relação material controvertida para que seja atribuída a decisão de mérito por parte dos tribunais.

Nos termos definidos pelo Professor Vasco Pereira da Silva, cabe distinguir entre os seguintes autores processuais[6]:

·           Os sujeitos privados, referentes às ações particulares, que nos termos da alínea a) do nº1 do art. 55.º CPTA, se referem aos cidadãos que aleguem ser titulares de um interesse direto e pessoal na procedência da ação de impugnação, havendo alguma divergência doutrinária quanto à qualificação do interesse como tal, já que nos termos definidos pelo Professor Mário Aroso de Almeida, o preceito não se refere a direitos ou interesses legalmente protegidos, mas antes ao facto de que o ato provoque consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, fazendo com que a procedência da ação de impugnação traga ao autor uma vantagem pessoal e direta. Deste modo, o requisito “pessoal” refere-se a uma utilidade concreta que o autor reivindique para si, e “direta” consiste em saber se estamos perante uma lesão de um interesse atual e efetivo. Já na ideia do Professor Vasco Pereira da Silva, o interesse direito e pessoal engloba os direitos subjetivos e os designados interesses legítimos, bem como interesses difusos (isto é, aqueles que não tem um sujeito definido, não sendo passíveis de “apropriação” individual e estando ligados a bens jurídicos protegidos). Finalmente o Professor José Carlos Vieira de Andrade concretiza a ideia de legitimidade ativa referindo-se a esta como a titularidade de um direito potestativo de ação, sendo o autor parte legítima quando alegue ser parte na relação jurídica controvertida e titular de um direito ou interesse legalmente protegido.

 

·           Os sujeitos públicos, englobando pessoas coletivas públicas, ou órgãos administrativos.

 

·           As ações populares, que estão representadas no nº 2 do art. 9.º e art. 55.º nº 1 al. f) CPTA no caso de falarmos das ações populares genéricas, que respeitam às associações e fundações dos interesses em causa, independentemente de cumprirem o requisito do interesse pessoal na demanda, e representadas no art. 55.º nº 2 CPTA, no caso de falarmos das ações populares de âmbito autárquico, conferindo legitimidade aos eleitores a possibilidade de impugnar as decisões e deliberações adotadas pelos órgãos das autarquias locais  sediadas nas circunscrições onde se encontrem recenseados.

 

·           O Ministério Público, que atua como o “guardião” da defesa da legalidade e interesse público, que se encontra presente na alínea b) do art. 55.º

 

 

Conclusão

Como vimos, a impugnação de atos administrativos constitui um mecanismo complexo de controlo da atuação da Administração, com diversas vicissitudes que determinam a sua (im)possibilidade. Não foi um mecanismo que permaneceu intacto ao longo dos anos, desde logo pelo facto do legislador ter alterado a sua formulação legal, mas pelo facto de se ter adaptado ao tipo de Administração que encontrávamos. Conseguimos identificar que, para ser impugnável, um ato administrativo deve produzir efeitos jurídicos externos e lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, enquanto atos internos ou confirmativos são, em regra, inimpugnáveis. A nulidade é um vício grave, invocável a qualquer tempo, ao passo que a anulabilidade, com prazos definidos, admite que o ato produza efeitos precários até à sua eventual anulação. Já a legitimidade constitui um dos pilares mais importantes da ação. Este panorama jurídico é, na minha opinião, a melhor forma de tutelar os direitos dos cidadãos, já que para a defesa dos seus interesses é essencial que haja um mecanismo que possibilite a sua representação em juízo face a uma eventual atuação lesiva por parte da Administração.

Por Pedro Lachica Alves

nº 64692

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[1] Vide, ALMEIDA, Mário Aroso, “Manual de Processo Administrativo”, 5ª Reimp., Coimbra: Almedina, 2013, pág. 83 e ss.

[2] Vide, SILVA, Vasco Pereira, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª Ed., Coimbra: Almedina, 2014, págs. 13 a 42

[3] ANDRADE, José Carlos Vieira, “A Justiça Administrativa (Lições)”, Coimbra: Almedina, 2012, 3.º Ed., pág. 247 e ss.

[4] ALMEIDA, Mário Aroso, “Manual de Processo Administrativo”, 5ª Reimp., Coimbra: Almedina, 2013, pág. 79

[5] ALMEIDA, Mário Aroso, “A Anulação dos atos administrativos no contexto das relações jurídico-administrativas”, 2ª Ed., Coimbra: Almedina, 2022, pág, 110