A EVOLUÇÃO DO PROCESSO CAUTELAR- PRÉ E PÓS REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 As providências cautelares no contencioso administrativo têm um desenvolvimento histórico que acompanha a evolução do direito processual e as necessidades crescentes de proteção de direitos. A sua origem pode ser traçada ao Direito Romano, com o processo interdital, um procedimento sumário e de caráter administrativo, que servia para prevenir prejuízos graves e irreversíveis enquanto o litígio principal era resolvido. O interdictum consistia numa ordem emitida por um magistrado, obrigando alguém a realizar ou abster-se de determinado ato. Apresentava características que influenciaram profundamente as modernas providências cautelares, como a instrumentalidade, a provisoriedade e a celeridade.

 Após a queda do Império Romano, durante a Idade Média, o enfraquecimento do Estado levou à substituição das estruturas racionais do direito romano por métodos baseados em práticas ordálicas e religiosas, como os juízos de Deus, que afastaram temporariamente a ideia de um processo cautelar estruturado. O renascimento do direito romano no século XII, graças à influência da Escola de Bolonha e do direito canónico, trouxe novamente à tona medidas cautelares com características semelhantes às atualmente conhecidas. No direito canónico, surgiram medidas atípicas, como as inominadas, destinadas a proteger direitos em situações urgentes.

 Em Portugal, as Ordenações Afonsinas (1446/1447), inspiradas no Corpus Iuris Civilis, previam instrumentos como o arresto, utilizados como medidas de segurança no contexto de execuções. As Ordenações Manuelinas (1521) introduziram ações interrogatórias, que permitiam ao juiz interrogar o requerido para decidir sobre a posse temporária de bens litigiosos até à decisão final. Já as Ordenações Filipinas (1603) consolidaram esses instrumentos, mas as medidas continuaram subordinadas ao processo principal, sem a autonomia que as caracteriza atualmente.

 O conceito moderno de providências cautelares deve muito à doutrina italiana do século XIX, especialmente aos processualistas Giuseppe Chiovenda, Piero Calamandrei e Francesco Carnelutti. Chiovenda sustentava que as providências cautelares eram ações autónomas destinadas a proteger um direito contra danos iminentes. Calamandrei destacou a instrumentalidade das medidas cautelares, afirmando que a sua finalidade era assegurar a eficácia prática da decisão definitiva. Carnelutti complementou, defendendo que as providências cautelares não só garantem os meios processuais, mas também asseguram a utilidade prática da decisão de mérito. Estes autores influenciaram diretamente os sistemas jurídicos europeus e ajudaram a moldar a tutela cautelar contemporânea.

 Em Portugal, antes de 1985, as providências cautelares no contencioso administrativo eram extremamente limitadas. A única medida prevista era a suspensão da eficácia de atos administrativos, então chamada de suspensão da executoriedade do ato impugnado. Este mecanismo era exclusivo para atos com efeitos positivos e não contemplava normas ou atos de conteúdo negativo. Além disso, carecia de requisitos como o fumus boni iuris ou a ponderação de interesses, e os seus efeitos restringiam-se à conservação do status quo, sem possibilidade de efeitos antecipatórios. 

 A entrada em vigor da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) em 1985 representou um marco no contencioso administrativo, introduzindo novas medidas cautelares como a intimação para consulta de documentos e a produção antecipada de provas. No entanto, a tutela cautelar continuava limitada, sendo as medidas vistas como acessórias ao processo principal. A inadequação da LPTA levou os tribunais, na década de 1990, a aplicar subsidiariamente as providências cautelares do Código de Processo Civil (CPC), alargando a proteção cautelar através de medidas não especificadas.

 Em 1997, particularmente influenciado pela consagração constitucional do novo paradigma essencialmente subjetivista da justiça administrativa, orientado para o aprofundamento da garantia da tutela jurisdicional efetiva e caracterizado por uma preocupação dominante com a defesa dos direitos e interesses dos administrados, em detrimento da tradicional primazia conferida à tutela da legalidade e do interesse público, proclamou o legislador nacional, no novo diploma regulador da tramitação processual das causas submetidas a esta jurisdição — o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, posteriormente alterado pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de fevereiro —, logo no seu artigo 2.º, n.º 1, o direito de qualquer cidadão de “… obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão…”. Adicionalmente, no n.º 2 do mesmo artigo, reafirma-se que “… a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos…”. Este dispositivo consagra a transposição efetiva para o contencioso administrativo do princípio constitucional do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (CRP). Tal princípio, cuja formulação abrangente apenas se consolidou com a Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro (4.ª Revisão Constitucional), foi significativamente reforçado pela introdução do n.º 5 ao referido artigo, estipulando que “… Para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos…”. Este princípio, já amplamente acolhido no processo civil, reflete-se na consagração do direito subjetivo de qualquer indivíduo submeter uma pretensão à apreciação de um órgão jurisdicional. Nesse domínio, estabelece-se que a cada direito corresponde uma ação, garantindo-se assim a possibilidade de abertura de um processo e, no seu âmbito, a prolação de uma decisão específica e fundamentada, não sujeita a qualquer restrição jurisdicional de poderes, e com assegurada exequibilidade. Esta última é concretizada, nomeadamente, através da adoção de meios preventivos necessários para acautelar o efeito útil da ação, conforme previsto no artigo 2.º do Código de Processo Civil (CPC).

 Com a reforma de 2002-2004, foram atribuídos novos poderes aos juízes e ampliado o âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos, passando a assegurar uma tutela jurisdicional efetiva plena, nos termos do artigo 2.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Essa tutela abrange, nomeadamente, o reconhecimento de direitos (artigo 37.º, n.º 2, alínea a), do CPTA), a condenação da Administração (artigo 37.º, n.º 2, alíneas c), d) e e), do CPTA) e a aplicação de medidas em processos cautelares (artigos 120.º, n.º 3, e 124.º, n.º 1, do CPTA).

 A reforma reforçou a justiça urgente com a criação, no CPTA, de processos urgentes autónomos, que podem revestir a forma de impugnações urgentes (artigos 97.º, 100.º e seguintes do CPTA) ou intimações urgentes (artigos 104.º, 109.º e seguintes do CPTA). Contudo, estes processos não se confundem com os processos cautelares, pois os primeiros visam decidir definitivamente o mérito da causa, enquanto os processos cautelares têm natureza acessória ou instrumental em relação ao processo principal, procurando regular provisoriamente a situação para assegurar a utilidade da sentença no prazo normal. No tocante à articulação entre os artigos 109.º e 131.º do CPTA, o primeiro refere-se à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, sendo urgente e principal, visando uma sentença de mérito definitiva. Essa intimação veio colmatar as lacunas associadas à natureza provisória e instrumental de um processo cautelar. Apesar das diferenças, ambos os tipos de processos têm como objetivo assegurar o exercício útil de um direito, liberdade ou garantia, prevenindo danos irreversíveis. Com a reforma, introduziu-se também o princípio da proporcionalidade, essencial na decisão do juiz ao decretar uma providência cautelar, ponderando os interesses do requerente e do requerido.

 Atualmente, com o artigo 112.º do CPTA, os tribunais podem determinar providências cautelares de forma direta, tendo como base os requisitos do artigo 120.º, n.º 1, e o princípio da proporcionalidade stricto sensu (artigo 120.º, n.º 2). As providências cautelares não devem causar prejuízos desproporcionados face aos que se pretendem evitar. Existem, porém, limites na possibilidade de revisão de decisões relativas a providências cautelares pelos Tribunais Centrais Administrativos (TCA) pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA). Em particular, quando a aplicação do princípio da ponderação de interesses e da proporcionalidade, previsto no artigo 120.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), é realizada exclusivamente com base em critérios factuais, a decisão do TCA não pode ser objeto de reapreciação pelo STA. A ponderação de interesses envolve a análise comparativa entre os prejuízos que poderiam ser causados pela concessão ou não da providência cautelar, de modo a garantir que os danos resultantes da decisão judicial não excedam os benefícios que se pretende alcançar. No entanto, quando essa avaliação é sustentada apenas em factos concretos, sem qualquer recurso a normas jurídicas ou critérios de interpretação legal, a matéria é considerada irrecorrível pelo STA, uma vez que este tribunal de revista se limita à apreciação de questões de direito e não reexamina matéria de facto. Esta limitação foi claramente reconhecida no acórdão do STA de 30 de maio de 2013 (processo 0836/13), que sublinhou que as decisões dos TCA, baseadas exclusivamente em critérios factuais, escapam ao controlo do STA, respeitando assim a divisão de competências entre os diferentes níveis jurisdicionais.

 Outro requisito fundamental para aplicação das providências cautelares é o "fumus boni iuris" (aparência de bom direito), previsto no artigo 120.º, n.º 1, alínea b), do CPTA, em formulação negativa, como analisado no acórdão do STA (processo 0871/12). Sobre o requisito da "evidência", mencionado no artigo 120.º, n.º 1, alínea a), o acórdão do STA de 05/09/2012 (processo 0387/12) refere que esta evidência é provisória, não eliminando todas as dúvidas nem garantindo a solução final da ação principal, mas apenas assegurando uma medida preliminar no processo cautelar. Assim, apesar da discricionariedade conferida ao juiz, o artigo 120.º do CPTA impõe condições rigorosas para a aplicação das medidas cautelares, nomeadamente o "fumus boni iuris", o "periculum in mora" e a ponderação de interesses, assegurando a adequação proporcional das medidas.

 A evolução do contencioso administrativo reflete-se num percurso cronológico. Em 1976, a revisão constitucional deu continuidade ao regime do recurso contencioso de anulação de atos administrativos, proveniente da ditadura. Apenas em 1982, com a revisão constitucional, se instituiu a ação para reconhecimento de direitos, atualmente prevista no artigo 112.º do CPTA e no artigo 268.º da CRP. Em 1984/1985, as providências cautelares foram ampliadas para incluir a consulta de processos e obtenção de provas, e em 1989 consolidou-se a autonomia da jurisdição administrativa. Com a revisão de 1997, o regime cautelar abandonou o papel taxativo, adotando um modelo exemplificativo (artigos 2.º, n.º 1, e 112.º do CPTA).

 Concluindo, as providências cautelares no Direito Contencioso Administrativo constituem um instrumento essencial para a efetivação do princípio da tutela jurisdicional efetiva. A sua evolução reflete a progressiva sofisticação dos sistemas jurídicos na proteção de direitos, desde as suas raízes no Direito Romano até ao modelo moderno consagrado no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Inicialmente limitadas e acessórias, as providências cautelares evoluíram para um regime mais abrangente e flexível, destacando-se o marco da reforma de 2002-2004. Este momento transformador consolidou um sistema cautelar que integra tanto medidas conservatórias como antecipatórias, permitindo ao requerente assegurar a utilidade da sentença definitiva e proteger-se contra prejuízos graves e irreversíveis, enquanto aguarda a decisão de mérito. A adoção de critérios claros, como o fumus boni iuris, o periculum in mora e a proporcionalidade, alicerça um equilíbrio necessário entre a proteção do direito do requerente e os interesses públicos e privados envolvidos. Além disso, a possibilidade de aplicação de medidas cautelares inominadas reflete a flexibilidade e a adaptabilidade do sistema jurídico para responder às exigências contemporâneas de celeridade e eficácia. 

 Hoje, as providências cautelares representam uma dimensão indispensável do acesso à justiça administrativa, assegurando que os direitos dos cidadãos sejam protegidos não apenas de forma declarativa, mas também prática e imediata. Este progresso confirma o papel central das providências cautelares como um mecanismo dinâmico e eficaz na realização da justiça e na promoção da confiança no sistema judicial.

Gabriela Mardare, nº 66651, subturma 12

Bibliografia 

- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise- Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativa, Almedina, 2009.

- ALMEIDA, Mário Aroso de,- O Novo Regime do Processo dos tribunais Administrativos, Almedina, 2005.

- HENRIQUES, Rui Alves, Providências Especiais Urgentes e Cautelares no Contencioso Administrativo, FDL.

Webgrafia

- https://estudogeral.uc.pt/bitstream/10316/86628/1/Tese%20Joana%20Castanheira.pdf#page19

- https://trc.pt/processos-cautelares-no-novo-contencioso-administrativo/

- https://estudogeral.uc.pt/bitstream/10316/86628/1/Tese%20Joana%20Castanheira.pdf