A ausência da figura da inversão do contencioso no processo administrativo e as formas alternativas de garantia de seus efeitos

A ausência da figura da inversão do contencioso no processo administrativo e as formas alternativas de garantia de seus efeitos

As providências cautelares que constam dos artigos 112.° a 134.° do Código de Procedimento nos Tribunais administrativos (doravante CPTA). Estas permitem ao autor, num processo declarativo, pedir ao tribunal a adoção de uma tutela jurisdicional provisória destinada a impedir que,  na pendência da decisão da ação principal, se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos, de tal modo gravosos que ponham em causa a utilidade da decisão que se procura obter no processo em questão. Em suma, uma das finalidade das providencias cautelares, em acordo com o que fora supracitado é de evitar o periculum in mora.

A dispensa da propositura da ação principal e a composição definitiva do litígio, bem como, a consunção da necessidade da propositura desta ação, a qual, se propõe efetivar a tutela provisória obtida através de uma prévia providência cautelar é caracterizada na realidade processual civil pela figura da inversão do contencioso (art.364.° do Código de Processo Civil). A leitura deste artigo nos permite aferir um ponto de situação comum as providencias cautelares, que é a sua respetiva dependência para com a ação principal, como uma regra geral, no entanto, é do número 1 deste mesmo artigo que podemos extrair uma exceção a este preceito, qual seja:

“Exceto se for decretada a inversão do contencioso, o procedimento cautelar é dependência de uma causa que tenha por fundamento o direito acautelado e pode ser instaurado como preliminar ou como incidente de ação declarativa ou executiva”.

A possibilidade de se decretar a inversão do contencioso nos permite, justamente, fugir a esta regra que preconiza a propositura da ação principal em detrimento do procedimento cautelar. Assim sendo, tal preceito preconiza a possibilidade de eliminar a dependência existente entre o requerimento da tutela provisória e a propositura da ação principal. Esta ideia é posteriormente definida no âmbito do art. 369.° do Código de Processo Civil  (doravante CPC), como a figura de inversão do contencioso. Por sua vez, a inversão do contencioso permite ao Juíz, no âmbito da decisão que decrete a cautelar, dispensar o ônus de propositura da ação principal que recai sobre requerente, caso haja convicção segura de que a matéria adquirida em sede ao procedimento for suficiente para formar convicção sobre a existência do direito acautelado. Assim como, se a natureza da providencia for adequada a realizar a composição definitiva do litígio.

Nesse sentido, a questão a que me proponho responder é a de saber se há e como se configuraria uma inversão do contencioso no âmbito do processo administrativo. Ou seja, me refiro ao caso em que o autor pretenda obter o resultado daquela decisão cautelar como a composição definitiva do litígio. Mesmo que expressamente não tenhamos, na realidade processual administrativa, um articulado a referir-se a figura da inversão do contencioso, poderíamos ainda buscar os seus efeitos práticos para e benéficos, tanto para o requerente da cautelar (no âmbito da dispensa do ônus de propositura da ação principal, quanto na perspectiva de garantia da constituição efetiva da realidade jurídica criada no seio da providência), quanto para o Juíz (que,  em termos de eficiência no dever de gestão processual representaria uma mais valia no âmbito do processo, pelo que, nos termos desse princípio, a aplicação desse instituto permite ao juiz promover um andamento mais célere do processo).

Ora, antes de falar sobre pontos omissos, lacunas e demais ressalvas ao texto do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cabe ainda inferir a norma que consta do art.121.° do doravante CPTA, que passo a transcrever:

“Quando, existindo processo principal já intentado, se verifique que foram trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo”

Da norma que resulta do artigo supra referido,  para a atencipação da decisão da causa principal em que a ação tenha sido previamente intentada, faz-se necessário a reunião de dois pressupostos, um deles é que estejam reunidos no procedimento cautelar todos os elementos necessários para o efeito, que se verique uma simplicidade na decisão ou haja urgência que justifique a antecipação, facto que fornece um certo campo de discricionariedade do julgador para apreciar e verificar o efetivo preenchimento de tais elementos para que, posteriormente, possa antecipar o juízo e sobre a a causa principal, proferindo a respetiva sentença que conceda esse efeito.

Cabe ainda inferir que as ressalvas presentes no âmbito deste artigo quanto a verificação da gravidade dos interesses envolvidos, que motivam a manifesta urgência na resolução definitiva do litígio e verificação de todos os elementos necessários, após a averiguação do contraditório,  para que o Tribunal se sinta em condições de decidir sobre a matéria, com base nos elementos previamente reunidos na cautelar. Bem como, o presente instituto consiste num meio de uso excecional que só se justificará em  situações de urgência qualificada. Pelo que, teríamos por verificados os pressupostos de aplicação desta norma, caso não se verifique uma urgência manifesta na resolução definitiva do litígio.

A doutrina e a jurisprudência vem determinar e, até mesmo referir, uma especie de inversão do contencioso no processo administrativo (ainda que restrito apenas aos efeitos jurídicos que derivam desse instituto). É através de uma convolação do processo cautelar em processo declarativo, por meio do anteriormente referido art.121.° do CPTA que se admitiriam os efeitos práticos da inversão do contencioso no processo admnistrativo. A este respeito afirma,  o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, em seu manual:

“Admite, assim, a convolação da tutela cautelar em tutela final urgente, através da antecipação, no processo cautelar, da decisão sobre o mérito da causa”.Mário Aroso de Almeida in: “Manual de Processo Administrativo”, 2010, p. 495].

 

Do sumário da jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul referente ao Acórdão 06050/10 de 20/05/2010 temos a seguinte referencia:

"1.Da convolação do processo cautelar em processo principal com antecipação da decisão de mérito do litígio, ao abrigo do art° 121° CPTA, emergem duas consequências: (i) o processo permanece sob o regime da tramitação urgente, em consonância com a situação substantiva de urgência expressa no n° l do cit. art° 121° CPTA; (ii) o objecto da causa principal que se impõe conhecer é aquele que decorre do articulado inicial cautelar que, por convolação do meio adjectivo, assume a natureza de petição inicial do meio de tutela final urgente". [cfr: Ac. do Tribunal Central Adm. Sul de 20.05.2010 - Proc. n.° 06050/10].

 

No caso supra referido, o tribunal aplicou a norma que deriva do art. 121.º do CPTA, para convolar o processo cautelar em ação principal, caracterizando uma maneira de inverter o contencioso no processo administrativo. Essa convolação ocorre quando há manifesta urgência na decisão definitiva e o tribunal dispõe de todos os elementos necessários para decidir o mérito do litígio, de forma a transformar o processo cautelar, inicialmente acessório, em principal e sua tutela provisória em definitiva, ao passo que representa a composição final do litígio. Como consequência, a sentença proferida adquire força de caso julgado material, resolvendo definitivamente o mérito da causa, o que não acontece em decisões cautelares comuns, limitadas ao caso julgado formal respetivamente.

 

Além disso, o processo mantém sua tramitação urgente, aplicando-se, portanto, as regras processuais para processos dessa natureza, incluindo o prazo reduzido de 15 dias para interposição de recurso, conforme o art. 147.º, nº 1 do CPTA. Sobre este aspecto, temos por presente a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo de 19/03/2015, n.°037/14:

 

“2.ª O decidido quanto à antecipação do mérito ao abrigo do artigo 121.º, n.º 1, do CPTA, é nulo por violação de princípios fundamentais do processo com implicações claras e diretas no exame e decisão da causa, bem como por inobservância dos pressupostos que autorizam a inversão do contencioso, por a aqui recorrente não ter sido ouvida, nem achada no processo, e, logo, ter sido impedida de se pronunciar sobre as razões para a antecipação do conhecimento e decisão da causa principal.”

Neste caso concreto, o tribunal rejeitou o recurso da entidade demandada por intempestividade, já que, notificada da sentença em 23/04/2009, o recurso só fora interposto em 01/06/2009, ultrapassando assim respetivo  prazo legal.

 

Dessa maneira, a possibilidade de convolar o procedimento cautelar em ação principal que consta do art.121.° do CPTA  exemplifica como o tribunal pode, ao verificar a urgência e os elementos necessários, resolver o mérito da causa de forma célere e eficiente no seio do procedimento cautelar, sem a necessidade de verificação do ónus de propositura de um novo processo principal, garantindo assim maior eficácia à tutela jurisdicional e obstando a necessidade do autor ultrapassar novos obstáculos de natureza processual, decorrentes  do ônus de propositura da ação principal. Possibilitando, a este, a garantia de forma definitiva da tutela júrisdicional que seria meramente provisória no âmbito do pedido da providência cautelar.

 

Em suma, a convolação do processo cautelar em processo principal, com antecipação da decisão do mérito da causa, ainda que represente uma forma de antecipação da tutela dotada de eficácia jurisdicional plena e definitiva, não é uma verdadeira inversão do contencioso, pois em comparação com o instituo do contencioso civil, como podemos ver, os requisitos para sua verificação, pra já, são requisitos sumariamente diversos para que se possa conferir sua respetiva verificação, bem como, a legislação processual administrava não incorpora a presença de tal instituto. No entanto, a possibilidade de convolação do processo cautelar em processo principal,  se assemelha ainda que em efeitos a figura da inversão do contencioso que se verifica no âmbito  processual civil, sobretudo naquilo que se refere a garantia da tutela definitiva, diante da  antecipação do conhecimento e decisão da causa principal.

 

 

Bibliografia:

E-book: Curso de Direito Administrativo – Conselho Regional de Lisboa da Ordem dos Advogados, Coordenação: Massano, João.

Manual de Processo  Administrativo, Almeidina, 2010 -ALMEIDA, Mário Aroso de

Manual de Processo Civil (Vol.1), AAFDL, 2022 – TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel e CASTRO MENDES, João

Jurisprudência:

[cfr. Ac. do Tribunal Adm. Central Adm. Sul de 20.05.2010 - Proc. n.º 06050/10 ].

[cfr. Supremo Tribunal Administrativo de 19.03.2015 - Proc. n.º 037/14 ].

Victor Santos n.° 61708