A ação popular nas ações relativas à validade e execução de contratos públicos

Da introdução

A legitimidade processual refere-se à capacidade de uma parte ser titular de direitos e deveres processuais em um litígio judicial. A legitimidade pode, então, ser classificada como ativa ou então como passiva. Quanto à última, possui legitimidade passiva aquele que deva ser demandado na ação com o objeto configurado pelo autor. No que se refere à primeira, terá legitimidade ativa aquele que afirmar ser titular de uma situação que, pela sua ligação ao objeto da ação proposta, o qualifique para atuar como autor no processo. 

Diz-nos o artigo 9.º do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos, no n.º 1, que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte da relação material controvertida”. Ainda, no n.º 2 do mesmo artigo, o CPTA revela que não só os que tenham interesse pessoal na demanda podem ser configurados enquanto autores da ação. De acordo com esse disposto, qualquer interessado em salvaguardar valores e bens constitucionalmente protegidos são titulares de legitimidade ativa para tal. 

Trata-se de uma expressão do direito de ação popular, que se configura enquanto um instrumento jurídico com forte respaldo constitucional e legal que permite a participação dos cidadãos na tutela de valores e bens coletivos como a saúde pública, o meio ambiente, a qualidade de vida, o património cultural, dentre outros.

 

Dos fundamentos da Ação Popular

Primeiramente, cabe referenciar que a ação popular encontra-se positivada no artigo 52.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa. O disposto no artigo confere aos cidadãos, pessoalmente ou através de associações defensoras dos interesses em causa, o direito de promover judicialmente a prevenção, cessação ou persecução de infrações contra bens constitucionalmente protegidos, bem como a possibilidade de requerer, para o lesado, uma indemnização. 

Este dispositivo constitucional se materializa em normas infraconstitucionais, como a Lei de Ação Popular, e também, como já referenciado, no CPTA. 

A LAP define os termos e os casos em que o direito de ação popular pode ser exercido. Este instrumento processual, previsto no artigo 1.º da LAP, visa a proteção de interesses difusos, como a qualidade de vida, a defesa dos consumidores, o ambiente e o patrimônio cultural. No contexto da contratação pública, este direito se insere no escopo mais amplo da defesa da legalidade administrativa. 

Além disso, a ação popular permite que associações, fundações, autarquias locais e cidadãos individualmente considerados contribuam para a fiscalização da gestão pública, funcionando como um mecanismo de controle social sobre a administração pública. Tal prerrogativa não apenas fortalece a transparência, mas também fomenta a responsabilidade na celebração e execução de contratos públicos.

 

Da legitimidade da Ação Popular

Um dos aspectos mais relevantes no uso da ação popular é a legitimidade processual ativa, regulada pelos artigos 2.º e 3.º da LAP e pelo artigo 9.º, n.º 2 do CPTA. A legitimidade é atribuída de forma difusa e abstrata, não sendo necessário que o autor da ação possua um interesse direto ou pessoal na matéria controvertida. É suficiente que ele atue em defesa de bens ou valores constitucionalmente protegidos e de acordo com a respectiva incidência geográfica, de acordo com o artigo 7.º, n.º 3 da LAP.

Em relação às associações e fundações, de acordo com o artigo 3.º da LAP, a legitimidade ativa exige o cumprimento de requisitos como a personalidade jurídica, a inclusão da defesa dos interesses em causa nos seus objetivos estatutários e a não concorrência com atividades profissionais. Além disso, a legitimidade pode ser exercida por autarquias locais, desde que em relação a interesses de residentes da sua circunscrição, conforme o disposto no artigo 2.º, n.º 2 da LAP.

No caso específico da validade e execução de contratos públicos, o artigo 77.º-A do CPTA amplia a legitimidade processual, permitindo que pessoas singulares e pessoas coletivas, incluindo associações e fundações, atuem em defesa da legalidade objetiva. Isso inclui a possibilidade de impugnar contratos cuja execução possa causar danos aos interesses constitucionalmente protegidos que defendem.

 

Do papel do artigo 77.º-A do CPTA

O artigo 77.º-A do CPTA é particularmente relevante na regulação da legitimidade nas ações relativas à validade e execução de contratos públicos. No seu n.º 1, alíneas g) e h), é atribuída legitimidade ativa no contexto de ação popular. Essa previsão legal consolidou a possibilidade de que pessoas, associações ou organizações, independentemente de estarem diretamente envolvidas no contrato, possam agir judicialmente quando identificarem violações à legalidade ou riscos para os bens que defendem.

Por exemplo, uma associação ambientalista pode contestar a validade de um contrato administrativo que permita a construção de um empreendimento com imenso potencial de impacto negativo no meio ambiente. Da mesma forma, uma fundação dedicada à preservação do patrimônio cultural pode intervir judicialmente para garantir que contratos de obras públicas respeitem normas e modelos de preservação histórica. Ou então, uma associação de residentes pode intentar uma ação contra o Município de Lisboa para tentar travar a concessão de licenças de alojamento local na respectiva área municipal, de modo a tentar responder à atual crise da habitação na cidade. 

Essa ampliação da legitimidade demonstra o compromisso do legislador em fortalecer a fiscalização e a proteção de interesses coletivos, assegurando que os contratos públicos sejam celebrados e executados dentro dos limites legais e em conformidade com os princípios constitucionais da transparência, da proporcionalidade e da eficiência.

 

Da jurisprudência e o enquadramento da Ação Popular

A aplicação da ação popular no contexto dos contratos públicos tem sido objeto de análise pela jurisprudência, que desempenha um papel crucial na consolidação e interpretação das normas. Por exemplo, em decisões como o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 03/11/2023 (proc. n.º 00482/19.7BEMDL), e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19/12/2017 (proc. n.º 12174/15), reafirma-se a legitimidade de associações para agir em defesa de valores coletivos, mesmo sem interesse pessoal ou direto.

Outro exemplo relevante é o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/10/1998 (proc. n.º 98A910) que, embora tenha negado legitimidade a uma associação de pais para atuar em defesa do ambiente, consolidou o entendimento de que a legitimidade depende da relação entre os objetivos estatutários da entidade e os interesses protegidos na ação judicial.

Esses precedentes ajudam a esclarecer os limites e as possibilidades da ação popular, destacando a necessidade de compatibilizar o direito de participação cidadã com os critérios de legalidade e racionalidade processual.

 

Da Ação Popular e os contratos públicos: perspectivas futuras

O uso crescente da ação popular no campo da contratação pública reflete um avanço significativo na consolidação da cidadania ativa e do controle social sobre a administração pública. Esse mecanismo não apenas amplia a transparência, mas também contribui para a construção de uma cultura de responsabilidade e eficiência na gestão pública.

Contudo, desafios permanecem. É essencial que os tribunais continuem a interpretar as normas de forma a garantir o equilíbrio entre a proteção de interesses coletivos e a segurança jurídica das partes envolvidas nos contratos administrativos. Além disso, a capacitação de associações e cidadãos para o uso efetivo da ação popular pode potencializar ainda mais os seus impactos positivos.

 

Da conclusão 

A ação popular configura-se como um instrumento poderoso de participação cidadã na gestão pública. A sua aplicação no âmbito dos contratos públicos reforça o controle social e jurisdicional sobre a administração pública, assegurando que a execução de contratos respeite a legalidade e os princípios constitucionais. Com isso, fortalece-se o Estado de Direito e a proteção dos interesses coletivos.

Por fim, a crescente aplicação da ação popular em questões de contratação pública reflete uma evolução do direito administrativo, orientada para uma gestão pública mais transparente e responsável. A ampliação dos critérios de legitimidade ativa possibilita uma maior fiscalização e contribui para o fortalecimento da democracia e da justiça social. Em um cenário de complexidade crescente na administração pública, a ação popular permanece como um baluarte da defesa da legalidade e da proteção dos valores fundamentais da sociedade.

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo. 4.^o. Almedina.

Almeida, Mário Aroso de, e Carlos Alberto Fernandes Cadilha. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 5.^o. Almedina, 2021.

Andrade, José Carlos Vieira de. A justiça administrativa: Lições. 10. ed. Coimbra: Almedina, 2009.

Silva, Vasco Pereira da. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo. 2. ed., Actualizada. Coimbra: Almedina, 2009.

Leandra Souza

N.º de aluno 59591