Dos Processos Urgentes no Contencioso Pré-Contratual

 

A ação de impugnação de atos administrativos

 

A reforma do Contencioso Administrativo escolheu por pôr termo ao recurso de anulação. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, este não era um recurso, mas sim uma ação, uma vez que se tratava da primeira apreciação jurisdicional de um litígio imergente de uma relação jurídica administrativa, após a prática de um ato pela Administração. Em outras palavras, não estava em jogo a revalidação de um ato, mas sim a apreciação de um litígio entre a parte e a Administração.[1]

Com a passagem do recurso de anulação para a ação de impugnação, o legislador determinou que todos os pedidos são admissíveis e que o objeto da apreciação jurisdicional se deve ampliar para um juízo sobre a relação jurídica administrativa.

A reforma do Contencioso Administrativo consagra a admissibilidade generalizada da cumulação de pedidos, de acordo com a regra de que todas as cumulações são possíveis, desde que a relação jurídica seja a mesma ou similar.[2] De tal forma que, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos contém uma cláusula geral de admissibilidade de cumulação de pedidos materialmente conexos (artigos 4º, nº1, e 47º, nº1), a qual é acompanhada de uma enumeração exemplificativa das principais cumulações admissíveis com o pedido de impugnação de atos administrativos Deve destacar-se a cumulação com o pedido de condenação à prática do ato devido, em substituição, total ou parcial do ato praticado (alínea a). Prevê-se também a cumulação do pedido impugnatório com o pedido de restabelecimento da situação hipotética atual (alínea b), pedido de anulação ou declaração de nulidade do contrato (alínea c) e com outros pedidos relativos à execução de contrato (alínea d).

Com efeito, admite-se a conexão com qualquer dos pedidos principais outros que com eles possuam uma relação material de conexão, designadamente o de condenação na reparação dos danos resultantes da atuação ou omissão ilegal.

 

A ação de impugnação dos atos administrativos é um dos instrumentos fundamentais do contencioso administrativo em Portugal, regulada pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Esta ação consiste numa ação judicial, através do qual as entidades ou indivíduos têm o poder de contestar os atos praticados pela Administração, que julguem arbitrários, ilegais ou contrários aos seus direitos e interesses. Assim, procuram a sua anulação, revogação ou modificação judiciário e desempenham um papel crucial na garantia do Estado de Direito, ao assegurar que a Administração Pública atua dentro dos limites da lei e do interesse público.

Aos olhos da nossa Constituição, devemos ter presentes os artigos 20.º e 268.º. O primeiro garante a todos o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. O segundo garante aos administrados, uma tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo a impugnação de atos que os lesem. Impugnam-se, assim, atos administrativos, como forma de exercer um direito à reparação de danos, para o efeito de interromper a sua prescrição (50º/3 CPTA).

Para determinar o que é um ato administrativo impugnável, devemos ter em conta os artigos 51º do CPTA. Mas antes de mais, é necessário delimitar um conceito material de ato administrativo, que é descrito no artigo 120º do CPA como “as decisões materialmente administrativas de autoridade que visem a produção de efeitos numa situação individual e concreta”, independentemente da forma sob que são emitidas.

Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, atos administrativos são todos os que produzam efeitos jurídicos, mas, de entre estes, aqueles cujos efeitos forem suscetíveis de afetar ou de causar uma lesão a outrem, são “contenciosamente” impugnáveis. De tal forma que, a impugnabilidade “não é uma questão de “natureza”, nem uma característica substantiva dos atos administrativos, ou de uma especifica e delimitada categoria deles”, pelo que são impugnáveis todos os atos administrativos que, em razão da sua “situação”, sejam suscetíveis de provocar uma lesão ou de afetar imediatamente posições subjetivas de particulares. [3]

Relativamente à suscetibilidade de lesão de direitos esta consiste num pressuposto processual relativo ao ato administrativo e não à legitimidade das partes, pois uma coisa é afirmar que um ato administrativo está em condições de produzir uma lesão em posições substantivas dos particulares, outra coisa é a alegação pelo particular da titularidade de um direito, que foi lesado por um ato administrativo ilegal.[4]

O artigo 268º, nº4 da Constituição da República Portuguesa estabelece um direito fundamental de impugnação dos atos administrativos lesivos dos particulares, no âmbito do Contencioso Administrativo plenamente jurisdicionalizado e de natureza predominante subjetiva, destinado a garantir a tutela integral e efetiva dos particulares. [5]

O critério da impugnabilidade é em função da natureza da ação de impugnação havendo que distinguir consoante se trate de uma ação para a tutela de um direito do particular face a Administração – caso em que o meio processual de impugnação assume uma função predominantemente subjetiva, ou se trata de uma ação para defesa da legalidade e do interesse público – em que a função do meio processual é predominantemente objetiva.

Desta forma, o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de ato administrativo sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito, segundo o Professor Carlos Vieira de Andrade:

- É mais vasto na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu autor, isto é, inclui, não só as decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos, como os atos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública.

- É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo. Em especial os atos cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos – devendo entender-se que atos com eficácia externa são atos administrativos que produzam ou constituam efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respetiva eficácia concreta. [6]

Por outro lado, pretende-se excluir os atos internos, isto é, aqueles que visem produzir efeitos nas relações intrapessoais, atingindo apenas os aspetos orgânicos das relações especiais de poder ou as relações entre órgãos administrativos.

 

Quanto à validade dos atos administrativos, são requisitos da mesma aqueles que a lei impõe como condição. Se um ato administrativo for praticado sem observar determinado requisito de validade, é inválido, pelo que pode ser contestado, pode ser atacado pela própria administração e perante os tribunais. Se a invalidade do ato for reconhecida, este é destruído, desaparece da ordem jurídica e tudo deve ser feito para reconstruir a situação que deveria existir se ele nunca tivesse sido praticado. As duas formas que pode assumir a invalidade dos atos administrativos são a nulidade e a anulabilidade.

A impugnação de atos administrativos, tal como o CPTA hoje a configura no nº1 do artigo 50º, dirige-se, então, à anulação ou à declaração de nulidade de atos administrativos. Com efeito, só nas situações de invalidade é que estamos na presença de um ato administrativo que veio pôr em causa uma situação jurídica estática detida pelo impugnante, ou seja, o principal objetivo é aferir a validade de tal ato.

• Declaração de nulidade de atos administrativos – definido no artigo 161º do CPA. O ato nulo é ineficaz desde o início, pelo que não pode ser objeto de atos de segundo grau. Em regra, a nulidade pode ser invocada a todo o tempo, a título principal ou incidental, por qualquer interessado.

A declaração da nulidade é uma sentença meramente declarativa ou de simples apreciação, que se limita a reconhecer que o ato impugnado é nulo, pelo que nunca produz efeitos jurídicos. Não existe, por isso, o ónus de se proceder à impugnação do ato nulo perante os tribunais administrativos.

• Anulação de atos administrativos – o regime da anulabilidade dos atos administrativos vem previsto no artigo 163º do CPA. A anulabilidade de um ato jurídico significa que esse ato pode ser anulado, no entanto, não faz com que o ato não produza efeitos.

A anulação administrativa ou a sentença de anulação determinam a anulação do ato, o que significa que não só se reconhece e declara que ele é anulável, mas se retira logo daí a devida consequência, eliminando o ato, destruindo-o, fazendo com que ele desapareça da ordem jurídica.

 

Em sentido contrário, a declaração de inexistência de ato administrativo dirige-se ao reconhecimento, por parte do tribunal, de que, em determinadas circunstâncias, apenas existe a aparência de um ato administrativo que, na realidade, não foi produzido e, portanto, no caso concreto, não existe qualquer ato administrativo.

São requisitos de existência de um ato administrativo os elementos constitutivos do conceito de ato administrativo tal como o artigo 148º do CPA os configura. As declarações que não reúnem as características próprias do ato administrativo não devem ser qualificadas como atos administrativos inexistentes, deve apenas dizer-se, perante cada manifestação que não é um ato administrativo, e, por isso, falar-se-á da inexistência de qualquer ato administrativo. Com efeito, a inexistência não é uma forma de invalidade que possa afetar um ato administrativo. [7]

 

Relativamente à legitimidade ativa, o CPTA prevê no seu artigo 55º que qualquer pessoa singular ou coletiva que demonstre ter interesse em agir, ou seja, que tenha sido prejudicada pelo ato, pode intentar a ação de impugnação.

Quanto à legitimidade passiva, o demandado é a entidade pública que praticou o ato administrativo, representada geralmente pelos respetivos órgãos.

 

 Em relação à causa de pedir, defende o professor Vasco Pereira da Silva que a mesmo não pode nunca ser vista como uma mera invalidade, pois esta tem que ser analisada tendo em conta o objeto do processo, relacionando a invalidade com o direito subjetivo lesado. Sendo que tem sempre que existir uma conexão entre a ilegalidade da atuação administrativa e o direito subjetivo violado.

A questão principal a resolver no processo é, nos termos da lei, a da “ilegalidade do ato impugnado” e não necessariamente a da lesão de um direito substantivo do particular, que pode nem sequer existir no caso. Nos termos do artigo 95º, nº2 CPTA o juiz tem de conhecer de todos os vícios invocados no processo e deve averiguar oficiosamente a existência de ilegalidade do ato impugnado, em clara derrogação do princípio da limitação do juiz pela causa de pedir. [8]Portanto, deve existir uma conexão entre a ilegalidade da atuação da Administração e o direito em causa que foi violado. A sentença não se pode ocupar de questões que não foram suscitadas, em respeito ao princípio do contraditório.

 

Há que distinguir duas situações jurídicas que se encontram subjacentes às ações de impugnação de atos administrativos – os casos em que é trazido a juízo um ato administrativo que se encontra suspenso, seja por vontade da Administração, seja em virtude de uma providência cautelar, e os casos em que o ato administrativo trazido a juízo se encontra em execução ou já foi integralmente executado.

Antes da reforma, a doutrina dominante, considerava que o único pedido admissível era o de anulação do ato administrativo, pelo que os efeitos das sentenças dele decorrentes eram de natureza meramente constitutiva ou de anulação. O Professor Vasco Pereira da Silva, defende a necessidade de adotar um conteúdo mais amplo, de modo a compreender, para além do efeito anulatório, também um efeito repristinatório, a fim de obrigar a Administração Pública, por efeito da sentença, a reconstruir a situação atual hipotética em que o particular se encontraria antes da prática do ato ilegal, e um efeito conformativo, de modo a permitir condicionar o comportamento da Administração.

Deste modo, a reforma do Contencioso Administrativo estabelece que todos os pedidos necessários à tutela dos direitos das relações administrativas são admissíveis no processo declarativo. Assim, sempre que estiver em causa o afastamento de um ato administrativo, passará a ter como pedido “normal” apresentado pelo particular, o resultante da cumulação do pedido de anulação com o de restabelecimento da situação anterior, ou outros pedidos de condenação da Administração, bem como eventuais pedidos de reconhecimento de direitos.

 

 

No que se refere os efeitos, a impugnação de um ato administrativo não suspende automaticamente a eficácia do ato que, se não for nulo, continua a produzir os seus efeitos e a obrigar os respetivos destinatários, podendo ser suscetível de execução coativa pela Administração. A suspensão da eficácia como efeito automático da impugnação judicial só se verifica nos casos excecionais previstos na lei e, por força do artigo 50º, nº2 do CPTA, quando o ato determine apenas o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, desde que seja prestada caução. [9]

A anulabilidade dos atos administrativos pode ser invocada por um amplo conjunto de entidades e por qualquer interessado que possa retirar vantagem da anulação (artigos 99º e 100º CPA). De um modo geral, recai sobre os interessados o ónus de procederem à impugnação tempestiva dos atos administrativos anuláveis. Tais atos só podem ser impugnados perante a própria Administração ou perante o tribunal administrativo competente. [10]

 

A impugnação do ato anulável continua a ser sujeita a um prazo relativamente curto de impugnação. Segundo o artigo 58º do CPTA, a duração dos prazos para a impugnação dos atos nulos permanece a mesma, sendo de um ano se for promovida pelo Ministério Púbico, contando a partir da prática do ato ou publicação, se obrigatória. Já o prazo do particular e demais impugnantes é alargado para três meses e passa a sujeitar-se ao regime dos prazos processuais constantes do Código do Processo Civil.[11]

 

A sentença de anulação é uma sentença constitutiva, que tem o alcance de destruir retroativamente o ato anulado, constituindo a Administração no dever de restabelecer uma situação que, tanto quanto possível, se aproxime daquela que deveria existir se o ato nunca tivesse sido praticado (artigo 173º CPTA). O mesmo sucede com a anulação administrativa (artigo 172º do CPA). [12]

 

Conclusão

O que se encontra atualmente na ação de impugnação não se assemelha ao que estava antes no recurso de anulação. O juiz não se limita a ter poderes de impugnar, mas pode simultaneamente apreciar pedidos de condenação e de simples apreciação. Na realidade, maior parte das ações que adotam o modelo de impugnação, são ações de natureza mista porque os pedidos não são apenas de anulação e porque as sentenças não são apenas de anulação, são sentenças de carácter misto. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, a passagem de um sistema em que o juiz estava limitado tinha poderes restritos a um modelo de plena jurisdicionalização, acarreta consequências no processo administrativo.

                                                                                                                            Sara Leite, nº64514 

Bibliografia 

SILVA, Vasco Pereira, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo”, 2009, 2º Edição

ALMEIDA, Mário Aroso, “Manual de Processo Administrativo”, 2016, 2º Edição

ANDRADE, José Carlos Vieira, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2012, 3º Edição

 

[1] SILVA, Vasco Pereira, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as ações no Novo Processo Administrativo”

[2] SILVA, Vasco Pereira, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as ações no Novo Processo Administrativo”

[3] SILVA, Vasco Pereira, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as ações no Novo Processo Administrativo”

[4] SILVA, Vasco Pereira, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as ações no Novo Processo Administrativo”

[5] SILVA, Vasco Pereira, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as ações no Novo Processo Administrativo”

[6] ANDRADE, José Carlos Vieira, “A Justiça Administrativa (Lições)”

[7] ANDRADE, José Carlos Vieira, “A Justiça Administrativa (Lições)”

[8] ANDRADE, José Carlos Vieira, “A Justiça Administrativa (Lições)”

[9] ANDRADE, José Carlos Vieira, “A Justiça Administrativa (Lições)”

[10] ALMEIDA, Mário Aroso, “Manual de Processo Administrativo”

[11] ANDRADE, José Carlos Vieira, “A Justiça Administrativa (Lições)”

[12] ALMEIDA, Mário Aroso, “Manual de Processo Administrativo”