Comentário ao acórdão TCA Sul 263/21.8BELSB – A ação administrativa urgente: O contencioso dos procedimentos de massa
Introdução – Enquadramento Constitucional
De forma a melhor compreender toda e qualquer
temática relativa aos processos urgentes,
cabe realçar que a nossa Constituição no seu art. 20.º, consagra o acesso
generalizado da população ao direito e à tutela jurisdicional efetiva,
assegurando mecanismos para situações específicas que requeiram maior rapidez e
celeridade na sua resolução, as quais o modelo de tramitação processual normal
não consegue dar decisão de fundo sobre o mérito da causa no prazo em que o
interessado pretende a sua apreciação. Por essa mesma razão, existem alguns
mecanismos e normas de agilização processual na legislação processual
administrativa que visam obter respostas em prazos mais curtos do que os
definidos pela forma do processo declarativo comum do contencioso
administrativo. Da mesma forma, também o nº4 e nº5 do art. 268.º da
Constituição vêm garantir o direito aos administrados de uma tutela
jurisdicional efetiva dos seus direitos legalmente protegidos, incluindo o
direito dos mesmos à impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem.
Ora, o escopo desta norma pretende incluir situações em que, por serem
situações especiais em que uma intervenção dos tribunais administrativos no
tempo normal não daria resposta ao problema, o legislador dispôs sobre
mecanismos no nosso Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(doravante, “CPTA”) que visassem acautelá-las.
Estamos
no campo dos processos urgentes. Apesar de outros processos também se
circunscreverem ao mencionado, a presente exposição pretende abordar os
Procedimentos de massa, uma nova forma de processo que surgiu no âmbito da
revisão de 2015 do CPTA pelo DL. nº 214-G/2015 e que vem introduzir “nos artigos 97.º e 99.º a previsão de uma nova
forma de processo urgente, dirigida a dar resposta célere e integrada aos
litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos
concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado
número de participantes. O novo regime dos procedimentos de massa visa
assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das
múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam
deduzir no contencioso administrativo.”[1] Não
menos importante será comentar um acórdão, que veremos posteriormente, onde
possamos concretizar todos os aspetos a abordar e densificar esses conceitos numa abordagem mais prática,
demonstrando a aplicabilidade do novo regime e as eventuais dúvidas que possam
surgir da sua aplicação.
Os Processos Urgentes no novo CPTA –
Contextualização
Os processos urgentes concretizam-se no art.
36.º CPTA, onde vêm enumerados como sendo processos relativos a contencioso
eleitoral (art. 98.º), contencioso dos procedimentos em massa (art. 99.º), o
contencioso pré contratual (art. 100.º e ss.), as intimações para prestação de
informações, consulta de documentos ou passagem de certidões (art. 104.º e
105.º), e para a defesa de direitos, liberdades e garantias (art. 109.º), bem
como as providências cautelares (art. 112.º e ss.).[2]
Estas situações, dado o seu caráter de
iminência, têm prioridade sobre as demais. Decorre do nº2 e 3 do art. 36.º e
art. 147.º CPTA de que estes processos correm mesmo em férias, com dispensa de
vistos prévios, e os atos da secretaria são praticados no próprio dia, com
precedência sobre quaisquer outros.
Uma vez que o contencioso pré-contratual é o
processo urgente mais comum, cabe fazer menção ao mesmo de forma a
compreendermos a tramitação dos processos urgentes, já que, devido à sua
dimensão, obrigou inclusive à abertura de um juízo especializado de contratação.
Estando nós no campo da adjudicação, é seguro afirmar que a atividade
contratual da Administração está sujeita a importantes regras e princípios e às
quais esta está sujeita em virtude das funções que desempenha, falamos nós dos
princípios da legalidade, da transparência, da prossecução do interesse público
ou da imparcialidade[3].
Caso haja um determinado interessado que
pretenda proceder à impugnação de um ato administrativo relativo à “formação
de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas,
de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de
aquisição de serviços”, nos termos do art. 100.º CPTA, estando estes
contratos ligados à atividade da administração e sendo que esta “não pode
contratar com quem quer, segundo um princípio de livre escolha”[4], há que haver um mecanismo passível de
fiscalização da sua atividade neste âmbito. Ora, o ato de adjudicação é o ato
administrativo através do qual se escolhe o concorrente dentro das várias
opções. Aquilo que o contencioso pré-contratual nos oferece é a possibilidade
de nos termos do art. 103.º-A, no prazo de 10 dias contados da notificação da
adjudicação (não obstante o prazo para propositura da ação serem 30 dias nos
termos do art. 101.º CPTA) fazer-se suspender imediatamente os efeitos do ato
impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado, isto
porque se o sistema permitisse simplesmente a celebração do contrato com
efeitos imediatos, teríamos provavelmente uma situação irreversível.[5]
Como vimos, o Contencioso Pré-contratual
importa um mecanismo de agilização processual que comporta um caráter
prioritário pela sua própria natureza. Agora, cabe analisar o caso específico
dos procedimentos de massa, e entender porque a sua nomenclatura tem vindo a
suscitar dúvidas.
Regime do art. 48.º versus art. 99.º
- Aspetos diferenciadores
Tal como podemos constatar numa primeira
leitura do art. 48.º CPTA, temos um regime de agilização processual aplicável a
litígios coletivos perante tribunais administrativos.
Este regime do art. 48.º, que antes da Revisão
do CPTA de 2015 tinha uma nomenclatura que hoje poderia suscitar dúvidas (já
que falava em “processos em massa”), permite que perante um conjunto de
processos que apresentem semelhanças, se selecione um ou vários. Os restantes
processos ficarão suspensos enquanto se aguarda uma decisão judicial
relativamente aos que avançaram. Considerando esta alteração de nomenclatura,
cabe fazer uma distinção clara entre os regimes.
“O potencial de aproveitamento do regime do
art. 48.º CPTA, apresenta-se de forma mais relevante nos casos em que o mesmo
regime jurídico se aplica a várias pessoas coletivas ou singulares. (…)
Considere-se que um número relevante de notários decide propor várias ações
administrativas para impugnar os atos administrativos que definem a localização
do balcão único (…) Neste caso, estarão presentes várias ações diferentes
movidas por vários notários, mas todas com causas de pedir e pedidos muito
semelhantes”[6]
Ora, ao contrário do que se sucede no
supramencionado, nos procedimentos de massas do art. 99.º está em causa não um
mecanismo de agilização processual, mas um novo tipo processual, que visa lidar
com concursos de pessoal, recrutamento, ou processos de realização de provas,
onde tenham intervindo, nos termos do art. 99.º nº1 CPTA, mais de 50
participantes e o qual irá comportar uma tramitação urgente, nos termos da ação
administrativa, com os prazos reduzidos a metade, à luz do art. 36.º nº4.
Ora, como vimos, os requisitos de aplicação
divergem dos vistos no art. 48.º CPTA – Uma vez que neste, toma-se como
critério o número de processos semelhantes interpostos em tribunal[7] e não estabelece um mínimo de 50 concorrentes.
Outro aspeto diferenciador é que o art. 48.º obriga a que se prossiga somente
um processo e que se suspenda os demais. Isto não proíbe, no entanto, a
aplicação do próprio regime do art. 48.º aos procedimentos de massas já que, em
caso de coligação, o juiz pode eleger alguns processos em específico e utilizar
o mecanismo de andamento prioritário previsto no regime. Apesar dessa possível
interseção, o regime do art. 48.º, vistas todas as diferenças apontadas,
permanece distinto do regime do art. 99.º.
O art. 99.º configura um meio processual
principal e autónomo, enquanto o art. 48.º limita-se a regular a agregação de
vários processos semelhantes interpostos em um ou mais tribunais. Veja-se no
corpo do artigo 99.º:
“1 - Para os efeitos do disposto na presente
secção, e sem prejuízo de outros casos previstos em lei especial, o contencioso
dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa
compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos
no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos seguintes
domínios:
a) Concursos de pessoal;
b) Procedimentos de realização de provas;
c) Procedimentos de recrutamento.
2 - Salvo disposição legal em contrário, o
prazo de propositura das ações a que se refere o presente artigo é de um mês e
as ações devem ser propostas no tribunal da sede da entidade demandada.
3 - O modelo a que devem obedecer os
articulados é estabelecido por portaria do membro do Governo responsável pela
área da justiça.
4 - Quando, por referência ao mesmo
procedimento, sejam propostas diferentes ações em relação às quais se preencham
os pressupostos de admissibilidade previstos para a coligação e a cumulação de
pedidos, os respetivos processos são objeto de apensação obrigatória àquele que
tiver sido intentado em primeiro lugar, segundo o disposto no artigo 28.º
5 - Os prazos a observar durante a tramitação
do processo são os seguintes:
a) 20 dias para a contestação;
b) 30 dias para a decisão do juiz ou do
relator, ou para o despacho deste a submeter o processo a julgamento;
c) 10 dias para os restantes casos.
6 - Nos processos da competência de tribunal
superior, quando não seja decidido pelo relator, o processo é julgado,
independentemente de vistos, na primeira sessão que tenha lugar após o despacho
referido na alínea b) do número anterior.”
Este nº1 foi alvo de duras críticas na
jurisprudência. Não se compreende por que motivo a garantia de
uniformidade jurisprudencial está limitada às três categorias mencionadas no
nº1. Se o objetivo do processo de procedimentos em massa é ajustar o ritmo dos
tribunais administrativos para dar uma resposta rápida a litígios que demandem
uma resolução célere, essa necessidade temporal pode ocorrer em qualquer outro
tipo de procedimento, e não apenas nos procedimentos de massa. Inversamente,
nem todos os procedimentos de massa terão, necessariamente, tal necessidade
urgente de resolução. No entanto, já que o legislador mencionou esta situação
concreta, deverá ser aplicado com regime de obrigatoriedade, como veremos na
análise do acórdão que faremos de seguida.
Não podemos, no entanto, falar em processos em
massas sem mencionar a apensação. Esta é uma figura que se encontra prevista no
art. 28.º do CPTA. Ocorre nos casos em que são propostas ações separadas que
poderiam ser todas reunidas num só processo caso estejam preenchidos os
pressupostos da admissibilidade da coligação ou cumulação de pedidos. Assim,
haverá lugar à apensação quando a procedência do pedido dependa da
“interpretação e aplicação das mesmas regras de direito”, ordenando-se a que se
junte as ações, por requerimento das partes. Quando haja um caso em que estejam
preenchidos tantos os pressupostos da apensação como do regime do art. 48.º, o
CPTA ordena a aplicação da apensação, já que esta é de aplicação obrigatória e
oficiosa, ao contrário do regime dos processos em massa, que menciona no seu
nº2 do art. 48.º que o juiz pode fazê-lo.
De acordo com o Professor Mário Aroso de
Almeida e Carlos Cadilha, pode ainda suceder que processos a decorrer em
diferentes tribunais sejam apensados, sendo aplicável posteriormente o
mecanismo dos processos em massa, o que maximiza o potencial de aplicação deste
sistema, tratando-se de uma via positiva para a prossecução de propósitos de
celeridade processual e uniformização jurisprudencial[8].
Comentário ao Acórdão TCA sul 263/21.8BELSB de 07/07/2021
Agora que já pudemos perceber o âmbito de
aplicação do artigo 99.º do CPTA, bem como distingui-lo de outros possíveis
mecanismos que se assemelham e poderiam suscitar dúvidas, cabe fazer uma
análise mais prática deste regime à luz de um caso do Tribunal Central
Administrativo Sul, em que se estabelece, desde já, que “o (novo) processo
especial e urgente previsto nos artigos 97.º e 99.º do CPTA é obrigatoriamente
acionado nos casos em que o contencioso respeite a um procedimento com mais de
50 concorrentes e quando incida sobre concursos de pessoal, procedimentos de realização
de provas e procedimentos de recrutamento.”.
Ora, O presente acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul (TCAS) envolve um recurso interposto por F. contra a decisão
do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC), que declarou extinta a
providência cautelar de suspensão da eficácia de um despacho do Embaixador de
Portugal em Berna, referente à homologação da lista final de classificação de
um concurso de recrutamento.
Posto isto, o TAC considerou que F. não
recorreu ao meio contencioso adequado para proteger seus interesses no prazo
devido, dado que se tratava de um "procedimento de massa" (com mais
de 50 participantes), à luz do artigo 99.º CPTA. Assim, decidiu pela extinção
do processo cautelar. Sendo este um mecanismo novo, os seus trâmites devem ser
respeitados – Este mecanismo dispõe do prazo de um mês para a propositura da
ação, de acordo com o nº 2 do art. 99.º CPTA, e assim o sendo cabia ao
requerente ter respeitado o seu prazo. Desta feita, aquilo que pareceu mais
viável ao Requerente foi arguir que o concurso teve apenas 13 candidatos
admitidos e que, por essa razão, não cumpriria os requisitos para ser
considerado Procedimento de Massas e consequentemente dispor de três meses para
instaurar a ação.
No entanto o Ministério dos Negócios
Estrangeiros vem clarificar um aspeto que a lei não densifica – O conceito de
“procedimentos com mais de 50 participantes”
O Ministério vem então clarificar que o número
total de participantes foram 83. E por esta razão, deve ser este número tido em
conta para efeitos legais, não o número de candidatos admitidos.
Desde já, fomos capazes de observar quer o
caráter de obrigatoriedade deste regime, que vem modificar drasticamente
sentenças por versar sobre um aspeto processual (in casum, os prazos),
quer o facto do legislador, quando menciona participantes, refere-se ao número
de candidatos, e não ao número de admitidos, isto porque “ Sendo o
procedimento de massa um meio que pretende resolver de forma rápida e expedita
todos os litígios referentes a atos jurídicos praticados que envolvam uma mesma
relação jurídica com um grande número de destinatários, não faz sentido que
apenas se aplique quando estejam em causa mais de 50 candidatos admitidos num
concurso, porque isso retiraria da sua ação os litígios que envolvessem os
candidatos excluídos.
O TCAS decidiu assim que assiste razão ao
Ministério dos Negócios Estrangeiros, argumentando que a interpretação feita do
preceito no art. 99.º CPTA visa garantir a rápida estabilização de situações
jurídicas complexas quando há múltiplos interessados envolvidos.
Além do mencionado, o Tribunal pronuncia-se
também sobre a violação do direito à tutela jurisdicional efetiva (direito
fundamental consagrado no art. 2.º do nosso CPTA que compreende o direito de
obter, em prazo razoável e mediante um processo equitativo, uma decisão
judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente
deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as
providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a
assegurar o efeito útil da decisão.)
Ora, a argumentação utilizada pelo TCAS neste
aspeto reduz-se ao facto de que o direito de acesso à justiça exige que os
interessados respeitem os prazos e procedimentos estabelecidos na lei, o que
claramente não aconteceu neste caso. Deste modo, não haveria lugar a nenhuma
violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, dado que tal como os
tribunais têm que respeitar o acesso por parte da população a uma justiça
eficiente, também as partes têm que obedecer aos trâmites processuais.
No caso concreto, podemos afirmar que o novo
regime introduzido pela revisão de 2015 ao CPTA prejudicou o Requerente, quer
por este não ter noção do seu caráter de obrigatoriedade (acionando-se
automaticamente quando o processo diga respeito a mais de 50 participantes e
por isso ganha um prazo mais curto para a propositura da ação do que o prazo
respeitante ao processo administrativo comum), quer pelo facto do requerente
ter feito uma interpretação do preceito de forma a considerar a aplicação do
regime apenas quando há 50 candidatos admitidos, o que veio a descobrir que não
funciona desta forma.
Conclusão
A análise jurisprudencial do Acórdão do
Tribunal Central Administrativo Sul (TCA-Sul) nº 263/21.8BELSB de 2021 ilustra
a aplicação prática do regime de procedimentos em massa, destacando as suas
nuances. Este caso abordou a aplicação do regime ao contencioso de um concurso
público com mais de 50 participantes, clarificando que o conceito de
"participantes" deve incluir todos os inscritos, independentemente de
serem, ou não, admitidos. A decisão do TCA-Sul sublinha a obrigatoriedade deste
regime para garantir celeridade em litígios complexos com múltiplos
interessados, bem como a interpretação restritiva dos prazos processuais
aplicáveis, impondo ao requerente o cumprimento rigoroso dos trâmites.
Em síntese, o regime dos procedimentos em massa
e outros processos urgentes do CPTA revelam-se instrumentos essenciais para
proteger o direito à tutela jurisdicional efetiva, ajustando a resposta
judicial às necessidades dos administrados e da Administração Pública. Contudo,
a eficácia deste regime depende também da sua clara compreensão por parte dos
interessados, como vimos pelo caso analisado, que destaca a necessidade de
observância rigorosa dos prazos e procedimentos por parte dos interessados.
Assim, a revisão do CPTA representa um avanço na adaptação da justiça
administrativa à complexidade e rapidez exigidas pelos litígios de uma
sociedade moderna, já que os concursos públicos são cada vez mais comuns quer
pelo facto da sociedade dispor de meios eletrónicos que facultam o acesso às
publicações de abertura dos mesmos, quer por se caminhar cada vez mais para uma
justiça que se pretende ser mais expedita, informatizada, e que procura dar
resposta às necessidades dos cidadãos.
Bibliografia
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE/CADILHA, CARLOS ALBERTO
FERNANDES, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª
Ed., Coimbra: Almedina, 2010, pág. 310
AROSO DE ALMEIDA, MÁRIO, Manual de Processo
Administrativo. 4ª edição. Coimbra: Almedina, 2020
CABRAL, MARGARIDA OLAZABAL, Processos
Administrativos Urgentes – Em especial, o contencioso pré-contratual, in
Justiça Administrativa Nº 94, 2012
DL nº 214-G/2015
GONÇALVES, PEDRO, “O Contrato Administrativo –
Uma Instituição do Direito Administrativo do Nosso Tempo”, Coimbra: Almedina,
2003, pág. 86
LEITÃO, ALEXANDRA, “A Proteção Judicial dos
Terceiros nos Contratos da Administração Pública”, Coimbra: Almedina, 2002,
pág. 177
PEREIRA DA SILVA, VASCO, “O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª Edição, Coimbra: Almedina, 2013,
págs. 315-331
SILVEIRA, JOÃO TIAGO, “Mecanismos de Agilização
Processual e princípio da tutela jurisdicional efetiva no Contencioso
Administrativo”, Vol II, Lisboa: AAFDL, 2017, pág. 984-985
[1] DL nº
214-G/2015
[2] Vide,
AROSO DE ALMEIDA, MÁRIO, “Manual de Processo Administrativo”, 4ª edição.
Coimbra: Almedina; 2020, págs. 412-423
[3] LEITÃO,
ALEXANDRA, “A Proteção Judicial dos Terceiros nos Contratos da Administração
Pública”, Coimbra: Almedina, 2002, pág. 177
[4]
GONÇALVES, PEDRO, “O Contrato Administrativo – Uma Instituição do Direito
Administrativo do Nosso Tempo”, Coimbra: Almedina, 2003, pág. 86
[5] Vide,
CABRAL, MARGARIDA OLAZABAL,, Processos Administrativos Urgentes – Em
especial, o contencioso pré-contratual, in Justiça Administrativa Nº 94,
2012
[6]
SILVEIRA, JOÃO TIAGO, “Mecanismos de Agilização Processual e princípio da
tutela jurisdicional efetiva no Contencioso Administrativo”, Vol II, Lisboa:
AAFDL, 2017, pág. 984-985
Comentários
Enviar um comentário