Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), processo 055/20.1BALSB, de 29-07-2020 Atos Políticos e Atos Administrativos: a importância de ambos no âmbito do Contencioso Administrativo e Tributário. Teresa Alves

 Teresa Alves - 64693

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), processo 055/20.1BALSB, de 29-07-2020, relatado por ADRIANO CUNHA na 1ª SECÇÃO, os recorrentes, A............ E OUTROS, opuseram-se ao recorrido, CONSELHO DE MINISTROS. Com número convencional JSTA000P26233 e documento SA120200729055/20, datado de 20-06-2020, a votação foi unânime. Aborda-se as questões relativas à providência cautelar, competência em razão da matéria, função política e administrativa, atividade discricionária, princípio da separação dos poderes e "fumus boni juris”. Enquadra-se essencialmente a complexidade inerente à concessão de empréstimos públicos a empresas estatais, delineando cuidadosamente a linha divisória entre as esferas de competência política e administrativa. O Tribunal sustenta que, independentemente de o empréstimo em questão demandar autorização parlamentar e representar uma execução do Orçamento do Estado, as competências políticas atribuídas ao Governo pela Constituição da República Portuguesa não abrangem esta confirmação. Aliás, é reforçada a inserção desta ação na esfera de competência administrativa do Governo, tal como especificada na alínea g) do artigo 199º, direcionando-o à "função administrativa" para promover o desenvolvimento económico-social e atender às necessidades coletivas. Esta decisão, unânime na sua votação, carrega na importância do exercício de distinção entre atos políticos e administrativos no âmbito do Contencioso Administrativo português: rejeitando-se a exceção de incompetência absoluta, concluímos que as questões relativas à legalidade do ato em análise podem ser objeto de apreciação pelos tribunais administrativos, conferindo destaque à aplicação dos princípios constitucionais de separação de poderes e competência administrativa. A leitura e apreciação deste acórdão permite-nos compreender as eventuais distinções substantivas entre o político e o administrativo no contexto jurídico português.

As fronteiras imprecisas entre as competências administrativas e as competências políticas

A definição de fronteiras claras entre competências administrativas e competências políticas revela-se um desafio constante no Contencioso Administrativo português. Este desafio é amplificado em casos como o analisado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), que envolvem decisões sobre a concessão de empréstimos públicos. Este tipo de decisão, embora associado à execução do Orçamento do Estado e demandando autorização parlamentar, não possui uma natureza exclusivamente política. Em vez disso, insere-se, de forma predominante, na função administrativa do Governo, tal como estabelecido na alínea g) do artigo 199.º da Constituição da República Portuguesa.

A relevância desta qualificação decorre do impacto que a mesma tem sobre o exercício da jurisdição administrativa. Enquanto os atos políticos gozam de uma margem de discricionariedade abrangente e se situam fora do âmbito de escrutínio judicial direto, os atos administrativos, por sua vez, encontram-se submetidos ao controlo jurisdicional de legalidade, conforme previsto no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). A distinção entre estas categorias, no entanto, nem sempre é evidente, sendo frequentemente objeto de debate doutrinário e jurisprudencial.

No caso em análise, o STA reforçou que a competência para a concessão de empréstimos públicos está intrinsecamente ligada à prossecução do interesse público e à satisfação de necessidades coletivas, o que a posiciona no domínio da função administrativa. A necessidade de autorização parlamentar para a realização do empréstimo não altera o seu caráter, mas sim adiciona um elemento de conformidade formal ao procedimento. Este entendimento permite delinear melhor os contornos da atuação administrativa, afastando interpretações que poderiam classificar incorretamente tais atos como eminentemente políticos. A importância de se reconhecer esta distinção vai para além da questão técnica, tendo implicações práticas significativas. A categorização como ato administrativo garante que o mesmo possa ser avaliado quanto à sua legalidade pelos tribunais administrativos, promovendo o controlo jurisdicional e reforçando os princípios do Estado de Direito e da separação de poderes. Por outro lado, classificar tais atos como políticos retiraria dos particulares a possibilidade de questionar judicialmente a sua validade, potencialmente enfraquecendo as garantias de transparência e accountability no exercício do poder público. O STA, neste contexto, reafirma que a função administrativa não é uma extensão automática da função política, mas sim uma esfera autónoma, regida por princípios próprios e sujeita a um regime jurídico distinto. Embora ambas as funções estejam interligadas em determinados contextos, como na execução de políticas públicas, é crucial identificar o momento em que a atuação governamental deixa de ser estratégica e passa a ser executória. É nesta transição que a função administrativa se materializa, submetendo-se às regras do direito administrativo e ao controlo jurisdicional.

 

Rejeição da exceção de incompetência: quando os Tribunais Administrativos devem realizar uma apreciação legal

Um ponto central no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) é a rejeição da exceção de incompetência absoluta dos tribunais administrativos para avaliar a legalidade da concessão de um empréstimo público. Essa decisão reitera a importância de os tribunais administrativos intervirem em matérias que, ainda que tangenciem elementos políticos, se enquadrem predominantemente na esfera da função administrativa.

O Conselho de Ministros, ao suscitar a exceção de incompetência, argumentou que a decisão sobre a concessão do empréstimo deveria ser qualificada como ato político, uma vez que estaria associada à execução de políticas públicas e demandava autorização parlamentar. Contudo, o STA refutou essa tese, afirmando que o simples envolvimento de elementos políticos ou orçamentais no processo não altera a natureza administrativa do ato em questão. A decisão sublinha que os tribunais administrativos possuem jurisdição sempre que estejam em causa atos administrativos, independentemente da sua conexão com políticas públicas ou deliberações parlamentares.

A fundamentação do STA baseou-se, essencialmente, no reconhecimento de que a concessão do empréstimo público se insere na execução de tarefas administrativas vinculadas ao interesse público. Este entendimento está em conformidade com a alínea g) do artigo 199.º da Constituição da República Portuguesa, que estabelece a competência administrativa do Governo para "promover o desenvolvimento económico-social e satisfazer as necessidades coletivas". Ao assumir esta posição, o Tribunal reforça que a análise da legalidade de tais atos cabe, inequivocamente, aos tribunais administrativos, garantindo o controlo jurisdicional sobre a atuação da Administração Pública.

Seguidamente, o STA destacou que os atos administrativos que envolvem discricionariedade não estão, por isso, imunes ao escrutínio judicial. A discricionariedade administrativa, ainda que permita escolhas dentro de limites legais, deve sempre respeitar os princípios do direito administrativo, como a proporcionalidade, a legalidade e a prossecução do interesse público. No caso em apreço, a natureza administrativa do ato derivava do seu caráter executório, enquanto o enquadramento político representava apenas o contexto em que a decisão foi tomada.

Esta rejeição da exceção de incompetência revela-se fundamental para delimitar o âmbito de atuação dos tribunais administrativos no sistema jurídico português. O STA deixa claro que a competência para apreciar a legalidade de atos administrativos não pode ser afastada por simples alegações de conexão com políticas públicas. Tal posição fortalece o princípio da separação de poderes, ao assegurar que o controlo jurisdicional não é comprometido por classificações arbitrárias dos atos do Governo.

Além disso, esta decisão do STA evidencia a necessidade de distinguir cuidadosamente entre atos administrativos e atos políticos, sobretudo quando as suas características podem ser confundidas. A classificação como ato administrativo não apenas possibilita o escrutínio judicial, mas também promove a responsabilidade e a transparência na gestão da coisa pública. A análise de legalidade realizada pelos tribunais administrativos é, assim, uma garantia essencial para a proteção dos direitos dos cidadãos e para a conformidade da atuação administrativa com o ordenamento jurídico.

 

Limites da jurisdição no âmbito de questões de gestão empresarial e o objetivo relativo à separação de poderes

Na análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), surge como elemento crucial a delimitação dos limites da jurisdição dos tribunais administrativos no que toca a questões de gestão empresarial. O Tribunal enfatizou que, embora os tribunais tenham a competência para avaliar a legalidade dos atos administrativos, não lhes compete intervir em decisões específicas de gestão que integram o domínio operacional interno de empresas, sob pena de violarem o princípio fundamental da separação de poderes.

O STA salientou que a atuação dos tribunais administrativos deve respeitar a autonomia das entidades administrativas, especialmente em matérias que dizem respeito à gestão empresarial. Decisões como a escolha de rotas de voo, a definição de estratégias comerciais ou outras opções táticas fazem parte da esfera de discricionariedade e especialização técnica das entidades gestoras. Esses atos, de natureza eminentemente operacional, estão fora do alcance do controlo jurisdicional, a menos que exista uma violação clara das normas legais ou dos princípios gerais do direito administrativo.

Esta abordagem reflete uma compreensão aprofundada do papel do sistema judicial no equilíbrio entre a fiscalização legal e a autonomia administrativa. O princípio da separação de poderes exige que os tribunais não ultrapassem os limites da sua função, interferindo diretamente em decisões técnicas que demandam conhecimentos especializados ou que se encontram inseridas no âmbito da autonomia de gestão das entidades empresariais públicas. Essa distinção preserva a eficiência administrativa, evitando que a intervenção judicial paralise ou dificulte a execução de políticas e decisões operacionais.

Ao mesmo tempo, o STA reconheceu que o controlo judicial sobre a legalidade de atos administrativos não pode ser completamente afastado. A intervenção judicial é essencial para garantir que, mesmo em questões de gestão empresarial, a Administração Pública atue dentro dos limites da lei e em conformidade com os princípios fundamentais, como o da prossecução do interesse público. Contudo, esta fiscalização deve limitar-se à análise da conformidade legal dos atos administrativos e não se estender a decisões técnicas ou operacionais específicas, que são da competência das entidades gestoras.

A decisão do STA também reforça que o objetivo da separação de poderes é assegurar que cada órgão ou entidade do Estado desempenhe as suas funções de forma autónoma, sem interferências indevidas. Este princípio assume particular relevância nas questões relacionadas à gestão empresarial, em que a eficiência e a eficácia administrativa estão intrinsecamente ligadas à capacidade das entidades de tomarem decisões rápidas e informadas. Ao delimitar os limites da sua jurisdição, o tribunal respeita a necessidade de autonomia operacional das empresas públicas, garantindo, simultaneamente, que os tribunais administrativos cumpram o seu papel de fiscalizadores da legalidade dos atos administrativos.

Dessa forma, o STA reafirma que o equilíbrio entre o controlo judicial e a autonomia administrativa é fundamental para a boa governação. Os tribunais devem, portanto, desempenhar as suas funções de forma a assegurar a conformidade com a lei, sem prejudicar a capacidade das entidades administrativas de gerir de forma eficaz os seus recursos e operações. Este entendimento contribui para a manutenção de um sistema jurídico-administrativo coeso, que respeita tanto a necessidade de supervisão legal quanto a autonomia essencial das entidades públicas no desempenho das suas funções técnicas e operacionais.

 

Falta de "Fumus Boni Iuris" e seu poder decisivo nas providências cautelares

Uma das questões analisadas no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) foi a ausência de "fumus boni iuris" como elemento crucial na rejeição de um pedido de providência cautelar. O Tribunal sublinhou que este conceito, essencial nas medidas cautelares, implica a necessidade de apresentar indícios claros e substanciais de ilegalidade no ato contestado. Sem essa demonstração, o pedido cautelar não encontra suporte suficiente para ser admitido, comprometendo a sua viabilidade no processo judicial.

O "fumus boni iuris" é um dos requisitos basilares para a concessão de providências cautelares, conforme previsto no regime do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Ele exige que o requerente demonstre, de forma convincente, que a ação ou omissão administrativa impugnada viola o ordenamento jurídico. Não se trata de uma comprovação definitiva, mas de uma plausibilidade jurídica suficiente para justificar a intervenção do tribunal antes da decisão do mérito. No caso analisado, a ausência de indícios concretos levou à rejeição da medida cautelar, evidenciando a importância deste requisito.

O STA enfatizou que a função das providências cautelares não é antecipar a decisão de mérito, mas garantir a eficácia da tutela judicial enquanto o mérito é analisado. Contudo, essa função só pode ser desempenhada quando há uma base mínima que sustente a alegação de ilegalidade do ato administrativo. A ausência de "fumus boni iuris" prejudica essa análise preliminar, impedindo o tribunal de reconhecer a necessidade de intervenção urgente e provisória.

Adicionalmente, o Tribunal destacou que a insuficiência de fundamentos legais por parte do requerente prejudica não apenas o seu pedido, mas também a própria função dos tribunais administrativos. Estes, ao avaliar pedidos de providências cautelares, devem equilibrar a proteção dos direitos dos particulares com a necessidade de garantir a continuidade das funções administrativas. Sem a devida fundamentação, a concessão de uma providência cautelar poderia comprometer injustificadamente a atuação da Administração Pública, contrariando o interesse público.

Neste contexto, o acórdão reforça a imprescindibilidade de que os requerentes elaborem uma fundamentação jurídica sólida, demonstrando, com clareza, os motivos pelos quais o ato administrativo é suscetível de violar a legalidade. A falta dessa fundamentação não apenas enfraquece a posição dos requerentes, como também impede que os tribunais possam apreciar adequadamente a existência de um direito lesado ou ameaçado.

 

Conclusão invocada e a harmonização de competências e princípios constitucionais

A decisão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), tomada por unanimidade, demonstra não apenas a clareza do entendimento jurídico adotado, mas também a harmonia interna entre os juízes quanto à interpretação dos princípios constitucionais e à aplicação da lei no caso em análise. Esta unanimidade reforça a consistência da análise jurídica apresentada, conferindo maior solidez e autoridade à decisão. O STA, ao abordar questões tão delicadas como a distinção entre atos políticos e administrativos, bem como os limites da jurisdição em matérias de gestão empresarial, apresentou um posicionamento coerente que reflete o equilíbrio entre os princípios da legalidade, da separação de poderes e da prossecução do interesse público. A decisão demonstra uma compreensão profunda das interações entre as competências administrativas e judiciais, garantindo que ambas sejam exercidas de maneira complementar e sem comprometer a autonomia das funções próprias de cada esfera.

 A unanimidade alcançada pelos juízes também sublinha a importância de uma abordagem coesa na interpretação dos princípios constitucionais. Em matérias que envolvem o controle jurisdicional de atos administrativos e a preservação da autonomia das entidades públicas, é essencial que os tribunais projetem uma mensagem de unidade e clareza. Isso não apenas confere maior legitimidade à decisão tomada, mas também proporciona maior segurança jurídica, tanto para a Administração Pública quanto para os particulares. Ao sustentar a harmonização de competências e princípios constitucionais, o acórdão do STA apresenta-se como uma referência para a interpretação de questões complexas no âmbito do Contencioso Administrativo português. A decisão unânime reafirma que os tribunais administrativos devem ser capazes de exercer a sua função de controle legal sem invadir esferas de competência política ou técnica, assegurando que os direitos dos cidadãos sejam protegidos e que a Administração atue dentro dos limites impostos pela Constituição e pela lei.

 

A importância tanto jurídica como constitucional do referido acórdão

O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) reveste-se de elevada importância, tanto no impacto direto sobre a disputa em questão quanto no contributo mais abragente para a compreensão e aplicação dos princípios constitucionais no contexto do Direito Administrativo português. A decisão, ao clarificar questões essenciais como a competência administrativa, os limites de intervenção em matérias de gestão empresarial e a exigência de "fumus boni iuris" para a concessão de providências cautelares, estabelece diretrizes fundamentais para casos futuros.

Do ponto de vista jurídico, o acórdão reforça a centralidade dos princípios constitucionais na delimitação das competências entre os diferentes órgãos de soberania e na atuação da Administração Pública. O STA enfatiza que a competência administrativa do Governo, conforme prevista na alínea g) do artigo 199.º da Constituição da República Portuguesa, abrange ações de promoção do desenvolvimento económico-social que exigem decisões executórias dentro da esfera administrativa. Este enquadramento reafirma a necessidade de os atos administrativos serem sempre pautados pela legalidade e sujeitos ao controlo jurisdicional, quando necessário. Paralelamente, a decisão delimita com precisão os limites da jurisdição dos tribunais administrativos em matérias de gestão empresarial. Ao sublinhar que escolhas técnicas ou operacionais, como a definição de estratégias empresariais, não são passíveis de escrutínio judicial, o STA protege a autonomia das entidades administrativas e assegura que a intervenção judicial não comprometa a eficiência administrativa. Esta posição reflete uma aplicação equilibrada do princípio da separação de poderes, respeitando a independência das funções administrativas e judiciais. Adicionalmente, a análise do "fumus boni iuris" no contexto das providências cautelares oferece uma orientação prática para futuros litígios. O Tribunal deixa claro que a concessão de medidas cautelares exige fundamentos jurídicos sólidos e plausíveis que demonstrem a probabilidade de violação da legalidade. Este entendimento não apenas protege a Administração Pública de intervenções injustificadas, mas também reforça o papel das providências cautelares como instrumentos excecionais para a proteção de direitos no âmbito do contencioso administrativo. 

No plano constitucional, o acórdão contribui para a consolidação de um modelo de governação baseado no Estado de Direito, em que os princípios da legalidade, da separação de poderes e da proporcionalidade são rigorosamente observados. Ao oferecer uma análise detalhada e uma aplicação coerente desses princípios, o STA promove a previsibilidade e a uniformidade na interpretação e aplicação do direito administrativo em Portugal. 

 

Importância da distinção e explicação dos atos políticos e dos atos administrativos:

Estamos na fronteira do controlo da atividade administrativa, e na distinção complexa entre atos políticos e atos administrativos. A função administrativa concretiza as opções políticas. O art. 4.º, n.º 3, al. a), ETAF exclui da competência dos tribunais administrativas o controlo de atos da função política e legislativa (na medida em que isto colidiria com o princípio da separação de poderes). Importa aqui o conceito de ato administrativo presente no art. 148.º CPA: as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Para que um ato seja administrativo, não basta que seja individual e concreto, tendo também de ser emanado do exercício da função administrativa. Quanto às leis, a legalidade é objeto de controlo de constitucionalidade. No caso dos atos da função política, está em causa uma fronteira de cognição dos tribunais. O problema é irresolúvel com regra e esquadro, e dificulta-se sobretudo nos casos de decisões do Governo, que é um órgão com competência simultaneamente política e legislativa. O critério adotado pelo STA aponta para que serão atos políticos aqueles que revelam opções primárias da comunidade (decisões puras, totalmente criativas, que não sejam concretizadoras de outras opções). A função política e a função legislativa são qualificadas como primárias, tendo em comum a realização das opções sobre a definição e prossecução do interesse público; já a função administrativa está subordinada às funções primárias, tendo uma natureza secundária, e devendo as suas decisões ter fundamento nas escolhas políticas.

 

Conclusões Finais

O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) delineia uma abordagem exemplarmente equilibrada para enfrentar a complexidade da fronteira entre competência administrativa e política. A decisão oferece uma análise aprofundada que vai além da resolução da disputa imediata, posicionando-se como um marco para o desenvolvimento contínuo do Direito Administrativo em Portugal. Ao rejeitar a exceção de incompetência dos tribunais administrativos, o STA reafirma a jurisdição desses tribunais em matéria de controlo de legalidade, mesmo em casos onde se alegue a existência de atos políticos. Esta clarificação é fundamental para assegurar que os atos administrativos, mesmo em contextos sensíveis como a execução do Orçamento do Estado ou a concessão de empréstimos públicos, estejam sujeitos ao escrutínio judicial, garantindo a conformidade com os princípios da legalidade e da transparência. A decisão também traça limites claros para a intervenção judicial em questões de gestão empresarial. O tribunal reconhece que escolhas técnicas e operacionais específicas, que requerem conhecimentos especializados e são intrínsecas à discricionariedade das entidades gestoras, devem ser preservadas da interferência judicial. Esta delimitação protege a autonomia das entidades administrativas e assegura que a eficiência e a eficácia na execução das políticas públicas não sejam comprometidas pela judicialização excessiva de questões meramente técnicas. Outro aspeto crucial abordado no acórdão é a ênfase na fundamentação jurídica sólida como requisito para a concessão de providências cautelares. Ao destacar a necessidade de "fumus boni iuris", o STA reforça a ideia de que medidas cautelares são instrumentos excecionais e que a sua concessão exige uma demonstração convincente de plausibilidade jurídica. Este entendimento protege tanto os direitos dos particulares quanto a continuidade da ação administrativa, contribuindo para um equilíbrio saudável entre a necessidade de tutela judicial provisória e a preservação do interesse público. Mais amplamente, este acórdão representa uma aplicação prática dos princípios constitucionais, como a separação de poderes e a proporcionalidade, em situações concretas de conflito entre competências políticas e administrativas. A decisão não apenas resolve o litígio em questão, mas estabelece um precedente significativo, que pode orientar futuras disputas de natureza semelhante. A sua abordagem rigorosa e bem fundamentada serve como um guia tanto para os tribunais quanto para a Administração Pública, promovendo uma melhor delimitação das competências de cada esfera.

Em síntese, o acórdão do STA é um contributo inestimável para o Direito Administrativo português. Ele consolida uma abordagem equilibrada e moderna, que respeita tanto a necessidade de controlo judicial quanto a autonomia das entidades administrativas. Ao mesmo tempo, proporciona maior previsibilidade e segurança jurídica, fortalecendo o Estado de Direito e promovendo a confiança dos cidadãos na Administração Pública e no sistema judicial. Desta forma, o STA reafirma o seu papel como guardião da legalidade e dos valores constitucionais no ordenamento jurídico português.

 

Bibliografia:

Aroso de Almeida, M. (2022) Manual de Processo Administrativo (7ª edn). Coimbra: Almedina.

Valles, E. (2023) Contencioso Administrativo (5ª edn). Coimbra: Almedina.