Ações de Condenação à Prática De Atos Administrativos Devidos

 

1.     Enquadramento

O contencioso administrativo português foi profundamente influenciado pelo modelo francês, com raízes históricas e culturais no absolutismo, refletindo um Estado centralizado e autoritário. Essa herança configurou um sistema centrado no ato administrativo, onde o recurso de anulação era a regra predominante. Contudo, as transformações ocorridas nas últimas décadas, impulsionadas pela Constituição da República Portuguesa (CRP) e pela legislação subsequente, procuraram responder às exigências de modernização e ao reconhecimento de novas formas de atuação administrativa, como contratos administrativos e planos urbanísticos.

Neste sentido, havia necessidade de uma reforma: em vez de recursos passamos a ter ações, porque há uma aproximação ao processo civil, sendo certo que essas ações (administrativas) podem ter diferentes pedidos. Isto já pressupunha uma certa perda de centralidade do ato administrativo. A administração atua hoje em formas muito diversas (planos urbanísticos, atividades técnicas, contratos, entre outros).

A reforma de contencioso administrativo passa a envolver uma mudança radical onde passamos a ter uma ação administrativa, conforme acima mencionado. Podemos ter uma ação administrativa especial, onde cabiam as formas de regulação quanto às atuações unilaterais da administração. Todos os outros pedidos, a título residual (responsabilidade civil, contratos administrativos, entre outros) cabiam na ação administrativa comum, remetia-se para o código de processo civil.

A evolução que culmina na reforma de 2004 é interpretada pelo professor Vasco Pereira da Silva como um processo de "cura de traumas históricos". Segundo o senhor Professor, autor da obra, o modelo tradicional de contencioso era marcado por uma lógica de "justiça administrativa de proteção ao poder público", herdada do "pecado original" da promiscuidade entre a Administração e a Justiça. Essa transformação reflete a transição para um Estado de Direito em que o particular não é apenas sujeito passivo de decisões administrativas, mas titular de direitos plenamente protegidos pela jurisdição.[1]

Em 2015 passa a haver uma única ação administrativa, vamos passar a ter um facto único que vale para as pretensões que as partes fazem nos tribunais administrativo. Toda a tramitação da ação administrativa está regulada no Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), temos um pedido único, que é uma forma de processo única que se traduz na forma de ação administrativa.

Na ação administrativa podem ser formulados vários pedidos. A ação administrativa com tramitação normal (ação administrativa) pode envolver a formulação de diversos pedidos (artigo 37.º do CPTA, pedidos que podem ser cumulados entre si), onde houver um direito deve haver um processo segundo o artigo 20.º da CRP. O legislador teve a preocupação de ser exaustivo das pretensões deduzidas em tribunal no 37.º do CPTA. O código acaba por não fazer um tratamento exaustivo do regime aplicável a cada uma destas pretensões. A partir do artigo 50.º o legislador escolheu algumas regras especificas para alguns dos pedidos, tais como a impugnação do ato administrativo, condenação à prática de ato devido, impugnação de normas e ações relativas à validade de execução dos contratos. No fundo o código acabou por identificar as pretensões principais que podem ser deduzidas nos tribunais administrativos através de ação administrativa. 

Hoje centrar-nos-emos na condenação à prática de ato devido. A ação de condenação da administração à prática de ato legalmente devido é vista como uma das mudanças paradigmáticas no nosso Contencioso Administrativo, dado que passamos de uma ação de mera anulação, onde se demonstrava a limitação de poderes do juiz, para uma ação de condenação, havendo uma mudança para a plena jurisdição, onde essa limitação já não existe. O poder de condenar a Administração à emissão de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados é uma das concretizações do princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos que o CPTA veio consagrar, conferindo-lhes todos os poderes que são próprios e naturais da função jurisdicional.

Este reforço da plena jurisdição é interpretado como o "crisma" do contencioso administrativo português. Vasco Pereira da Silva, na obra acima identificada, argumenta ainda que com esta reforma, os tribunais administrativos deixam de ser meros observadores passivos ou instâncias consultivas e assumem um papel jurisdicional ativo, apto a garantir os direitos subjetivos dos particulares contra os poderes administrativos. Essa transformação reflete a constitucionalização do princípio da tutela jurisdicional efetiva e, simultaneamente, a europeização do contencioso administrativo, uma vez que normas europeias reforçam o dever de a Administração Pública estar sujeita à fiscalização plena por tribunais independentes.

 

2.     Breve explicação da ação de condenação à prática de ato administrativo legalmente devido

A ação de condenação à prática de ato administrativo legalmente devido (previsto nos artigos 66.º e seguintes do CPTA) é uma das inovações mais relevantes incluídas pelo CPTA no Direito processual administrativo. Este meio processual remota à revisão constitucional de 1997 quando foi imposto pelo legislador a necessidade de conferir aos tribunais administrativos o poder de procederem à determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos, mais precisamente, à condenação da administração na prática de um ato administrativo que tenha sido ilegalmente recusado ou omitido, dando cumprimento ao imperativo decorrente do artigo 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP), correspondente à concretização do princípio da tutela jurisdicional efetiva.

Não se levantam dúvidas que estamos perante uma ação de condenação e é irrefutável que o autor exige a prestação de algo (um ato administrativo) não se limitando a pedir ao tribunal que declare a existência de um direito à emissão desse ato, mas também requerendo que essa pronúncia assuma natureza ordinatória em face da administração que emita uma ordem para que a entidade demandada pratique o ato administrativo omitido ou recusado[2].

Através do meio processual em análise o interessado pode obter a condenação da Administração na prática do ato legalmente devido, num prazo determinado pelo tribunal, segundo o artigo 66.º, n.º1 do CPTA, sendo que, mesmo nos casos em que não se mostre possível a determinação, pela pronúncia condenatória, do conteúdo do ato devido, por não se tratar de ato de conteúdo estritamente vinculado, pode ser obtida a condenação na prática do ato, com explicitação, pelo Tribunal, das vinculações a observar pela Administração na prática do ato (artigo 71º, n.º 2 do CPTA)[3].

Como enfatiza o senhor professor Vasco Pereira da Silva, a ação de condenação à prática de ato devido representa a superação de uma limitação histórica que marcava os tribunais administrativos. Tradicionalmente, o juiz limitava-se a anular atos ilegais, mas não interferia diretamente na esfera de atuação administrativa. Essa "abstenção judicial", como define o senhor professor, refletia um resquício da desconfiança histórica sobre o controlo jurisdicional da Administração. A nova competência conferida ao juiz administrativo simboliza, portanto, a transição para uma jurisdição de plenitude, que atua em defesa concreta dos direitos subjetivos.[4]

Quando se verifiquem circunstâncias que permitam suspeitar de que o titular do órgão competente poderá opor resistência ao cumprimento da decisão e exista um fundado receio de incumprimento, o tribunal pode considerar justificada a imposição ao referido titular, logo na sentença de condenação, de uma sanção pecuniária compulsória (artigo 66º, nº 3 do CPTA). O titular obrigado ficará, nesse caso, pessoalmente obrigado ao pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que se venha a verificar no cumprimento da sentença, para além do prazo que nela tiver sido estabelecido (artigo 169º, nº 1 do CPTA)[5].

Nos termos do disposto no artigo 66º, n.º 2 do CPTA, o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, ainda que seja pressuposto da ação a prática de um ato de indeferimento expresso da pretensão. Distingue-se, por isso, das pretensões impugnatórias dedutíveis através da ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos de conteúdo positivo ou ambivalente (artigos 50.º e seguintes do CPTA)[6].

Além disso, o CPTA adota uma técnica processual que favorece a efetividade da tutela jurisdicional: ao transferir para o tribunal a competência de estabelecer as vinculações que devem orientar a Administração, o legislador reconhece que os direitos fundamentais exigem uma proteção mais robusta e que não basta reconhecer direitos sem garantir a sua concretização. Para o senhor professor Vasco Pereira da Silva, esse modelo reforça a ideia de que o Estado de Direito se consuma na prática, e não apenas no plano normativo, destacando o papel dos tribunais como atores centrais nessa realização.

 

3.     Pressupostos da ação de condenação de prática de ato devido

São pressupostos da ação de condenação à prática de ato devido, nos termos do disposto no artigo 67.º, n.º 1 do CPTA:

a) Que tenha sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir e não tenha sido proferida decisão no prazo legalmente estabelecido, abarcando as situações de conduta silente;

b) Que tenha sido recusada a prática do ato devido, isto é, situações de recusa da pretensão através de uma apreciação de mérito; ou

c) Que tenha sido recusada a apreciação do requerimento dirigido à prática do ato, ou seja, situações em que tenha havido recusa liminar de apreciação do requerimento.

Em todos os casos referidos, é necessário que se verifique, por parte da Administração, dever legal de decidir, nos termos da enunciação do princípio da decisão previsto no artigo 13.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e que tenha havido, por parte do interessado, impulso junto da Administração, dirigindo-lhe um requerimento dirigido à prática do ato.

O primeiro pressuposto para que possa ser deduzido um pedido de condenação à prática de um ato administrativo é, nos termos do artigo 67.º, n.º 1 do CPTA, que o interessado tenha começado por apresentar um requerimento que tenha constituído o órgão competente no dever de decidir. O interessado deduziu um pedido dirigido à prática de um ato administrativo, através da apresentação formal de um requerimento. Isto parece valer seja qual for o fundamento em que se sustente a pretensão do interessado e quer o dever de atuação resulte de disposição regulamentar, vínculo contratualmente assumido ou de norma legal. A apresentação de requerimento a existência de uma situação de necessidade de tutela judicial e a constituição de um interesse em agir em juízo[7]. No entanto, este requisito pode não ser necessário, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto. A dedução de um pedido de condenação à prática de ato devido também pode ter lugar nas situações em que tenha sido praticado um ato administrativo de conteúdo ambivalente que é simultaneamente um ato de conteúdo positivo e de conteúdo negativo, que frustra as pretensões do interessado. Nestes casos, é suficiente a demonstração de interesse processual com o facto de ter sido praticado um ato administrativo que projeta os seus efeitos jurídicos na esfera jurídica dos interessados, sem necessidade de requerimento[8]. (nota livro)

Pode dizer-se que, para além das situações das alíneas a) e b) do artigo 67.º, isto é, de pura inércia no primeiro ou de decisão de conteúdo negativo na segunda, a condenação da prática de atos administrativos devidos também pode ser deduzida perante a prática de um ato de conteúdo positivo, mas, neste caso, tem de ser apresentando obrigatoriamente requerimento, como resulta o exposto no artigo 67.º, n.º 4, alínea b).

O CPTA estabelece, ainda, que o Ministério Público não necessita de apresentação de requerimento. O artigo 68.º, n.º 1, alínea b), confere legitimidade ao Ministério Público para pedir a condenação à prática de atos administrativos “quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei”[9] (nota), ou seja, há um dever objetivo de agir, a Administração incorre em ilegalidade se não agir. Assim sendo, o artigo 68.º, n.º 1, alínea b) habilita o Ministério Público a pedir a condenação da Administração à prática de ato devido, quando esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de interesse publico especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no artigo 9.º, n.º 2”. Posto isto, não há necessidade de apresentação de requerimento segundo o artigo 67.º, n.º 4, alínea a), e, por conseguinte, do preenchimento de pressupostos do artigo 67.º, n.º 1. O artigo 68.º, n.º 1, alínea b) legitima o Ministério Publico a reagir contra situações objetivas de inercia no cumprimento da lei[10].

 

4.     Prazos para propositura da ação

O regime dos prazos de propositura das ações de condenação de ato administrativo devido está previsto no artigo 69.º do CPTA. No entanto, a propositura de ações de condenações à prática de ato devido pelo Ministério Público não está sujeita a prazo, na medida em que, nos termos da alínea b) do artigo 68.º, o Ministério Público só tem legitimidade para propor este tipo de ações “quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei”[11](nota de rodapé). No que toca às ações propostas pelos demais legitimados, o prazo vai depender consoante se trate de uma omissão ou um indeferimento por parte do órgão competente (artigo 69.º do CPTA).

Em caso de omissão, o prazo é de um ano (artigo 69.º, n.º 1 do CPTA) contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato. Na falta de norma especial aplica-se, supletivamente, o prazo de 90 dias úteis (artigo 58º CPA). Nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo será de três meses (artigo 69.º, n.º 2 CPTA). Estabelece-se, para esta última situação, o mesmo prazo do fixado para a impugnação do ato pelos interessados, por remissão direta do n.º 2 do artigo 69.º para o n.º 3 do artigo 58.º, ambos do CPTA.

Os prazos previstos no CPTA refletem uma preocupação com a segurança jurídica e a previsibilidade processual, elementos fundamentais para a estabilidade das relações entre a Administração e os particulares. No entanto, como sublinha Vasco Pereira da Silva, a fixação de prazos curtos para indeferimentos ou recusa de apreciação reforça a urgência de assegurar a tutela jurisdicional efetiva em situações de flagrante violação de direitos. Para o autor, essa celeridade é um reflexo da necessidade de "acompanhar o ritmo da modernidade" e garantir que a Administração Pública não se torne um obstáculo ao exercício dos direitos fundamentais.

Por outro lado, a ausência de prazos para a atuação do Ministério Público em ações de condenação baseia-se na natureza objetiva da sua legitimidade, que é fundada na defesa da legalidade e do interesse público. Essa disposição consagra o princípio da independência funcional do Ministério Público, permitindo que atue em qualquer momento para corrigir omissões administrativas que atentem contra direitos fundamentais ou interesses públicos relevantes.​

5.     Conclusão

O percurso do contencioso administrativo português é, em muitos sentidos, uma viagem de amadurecimento jurídico e social. Começámos num modelo centralizador, onde a Administração reinava quase incontestada, e chegámos, após reformas e avanços, a um sistema onde os direitos dos cidadãos são mais do que palavras bonitas no papel — são garantias concretas.

A ação de condenação à prática de atos administrativos devidos é um símbolo poderoso dessa evolução. Ela não é apenas uma ferramenta técnica ou um avanço legislativo; é um reflexo de um compromisso profundo com o Estado de Direito, onde a Justiça deixa de ser espectadora e se torna protagonista na proteção dos direitos individuais e coletivos.

Há algo de profundamente humano nesse movimento. Quando um tribunal ordena à Administração que faça o que é justo e legal, está a restabelecer o equilíbrio, a dar voz a quem antes podia sentir-se silenciado pelo peso da burocracia ou pela arbitrariedade de decisões que nunca chegam. Está a dizer, alto e bom som, que a Justiça não é só um ideal distante, mas uma promessa concreta.

Tal como o senhor Professor Vasco Pereira da Silva sugere, as feridas históricas do nosso contencioso foram cicatrizadas, e o sistema transformou-se. Não apenas porque a lei mudou, mas porque o espírito da lei encontrou um caminho para concretizar aquilo que realmente importa: o respeito pela dignidade humana e pelos direitos fundamentais.

Por isso, quando olhamos para esta figura processual — e para o contencioso administrativo como um todo —, vemos mais do que artigos e normas. Vemos a prova de que é possível construir pontes entre o poder e as pessoas. E, no final de contas, é disso que o Direito se trata: não de dividir, mas de unir, corrigir, proteger e, acima de tudo, fazer justiça.

Margarida Raposo,

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[1] PEREIRA DA SILVA, VASCO, O Contencioso Administrativo No Divã Da Psicanálise, ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª Edição, 2013

[2] Informação retirada do site:  https://dre.pt/dre/lexionario/termo/acao-condenacao-a-pratica-ato-administrativo-legalmente-devido

[3] Informação retirada do site: https://dre.pt/dre/lexionario/termo/acao-condenacao-a-pratica-ato-administrativo-legalmente-devido

[4] PEREIRA DA SILVA,VASCO, O Contencioso Administrativo No Divã Da Psicanálise, ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª Edição, 2013

[5] Temas e Problemas de processo Administrativo, 2.ª Edição Revista e atualizada

[6] Ação de condenação à prática de ato devido, Ana Carla Teles Duarte Palma

[7] AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 4.ª Edição, 2020, Almedina

[8] Ibid

[9] Ibid

[10] Ibid

[11] Ibid

 

1.