A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias
A
intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias
Ana
Lucas, n.º 64832
Sumário: 1. Introdução; 2. Enquadramento histórico; 3. A intimação e os seus pressupostos; 4. A questão da urgência; 5. Considerações finais
1. Introdução
A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, presente nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), é um meio processual autónomo e de natureza urgente concebido para assegurar uma tutela jurisdicional célere de direitos fundamentais.
Nesta pequena análise procura-se
explorar a figura da intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias à luz do seu enquadramento histórico, normativo e jurisprudencial,
com especial atenção para as conclusões retiradas do Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo (doravante, STA) n.º 0741/23.4BELSB, de 6 de junho de 2024.
2. Enquadramento histórico
Antes da introdução deste mecanismo processual, era
evidente a falta de vias de tutela célere dos direitos, liberdades e garantias
no contencioso administrativo, especialmente quando comparada ao processo
criminal e processo cível, que já reuniam condições para garantir uma tutela eficaz
contra violações de direitos, liberdades e garantias.[1]
Na sua versão original, a Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) não
consagrava um meio processual destinado à defesa do direito à tutela plena
e efetiva dos direitos. Foi apenas a partir de 1997 que no artigo 20.º passou a
constar no seu novo n.º 5 um comando dirigido ao legislador ordinário no
sentido da criação de um meio processual especificamente orientado para a
defesa de direitos, liberdades e garantias pessoais.[2]
Este comando constitucional dava
flexibilidade ao legislador para adotar diferentes abordagens na sua
concretização como “a criação de processos de cognição sumária, a apresentar
junto das jurisdições cível e administrativa” e a “a instituição de uma acção
de amparo constitucional a qual contemplasse, a título principal ou
subsidiário, a intervenção do Tribunal Constitucional”.[3]
O Anteprojeto do CPTA, que se
encontrava em discussão pública no ano de 2000, visava a consagração de uma
“via processual especial de defesa de direitos, liberdades e garantias
pessoais” que se tratava “de uma modalidade urgentíssima de tutela cautelar,
cujo objecto de protecção justificava a ausência de prévio contraditório”.[4] Desta
forma, o artigo 114.º do Anteprojeto dispunha no seu n.º 1 que “Quando a
providência se destinar a proteção de direitos, liberdades e garantias
pessoais que de outro modo não possam exercer-se em tempo útil ou quando
entenda haver especial urgência na adoção das medidas cautelares, pode o
interessado pedir o decretamento provisório da providência.”, definindo o seu
n.º 3 que “Analisada a petição, o juiz ou relator, se reconhecer a
possibilidade de lesão iminente e irreversível do direito, liberdade e garantia
pessoal invocada, ou outra situação de especial urgência poderá, no prazo de 48
horas, colhidos os elementos a que tenha acesso imediato, sem quaisquer outras
formalidades ou diligências, decretar provisoriamente a providência requerida
ou a que julgue mais adequada.”.
Daqui consegue-se desde já retirar
diferenças com o regime que acabou por ser concretizado no CPTA, nomeadamente o
facto de o atual processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias surgir como um meio processual autónomo e não como uma modalidade
urgente da tutela cautelar tal como previsto no Anteprojeto. No entanto, também
se verificam semelhanças, designadamente a natureza subsidiária da intimação
face ao decretamento provisório de uma providência cautelar.
3. A intimação e os seus pressupostos
A intimação para proteção de
direitos, liberdades e garantias encontra-se prevista nos artigos 109.º a 111.º
do CPTA.
O artigo 109.º, n.º 1 CPTA dispõe
que: “A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser
requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à
Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável
para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou
garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o
decretamento de uma providência cautelar.”
Desta norma, podem ser retirados os
pressupostos a serem preenchidos para a concessão da intimação, nomeadamente:
“a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um
direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre
suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente
exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso
concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser
evitada através do processo urgente de intimação.”[5]
Quanto ao primeiro pressuposto, a
intimação, ainda que tenha por base os artigos 20.º, n.º 5 e 268.º, n.º 4 da
CRP, visa não só proteger os direitos consagrados no Título II da Parte I da CRP, bem
como, segundo o entendimento do professor VASCO PEREIRA DA SILVA, outros direitos fundamentais que revistam
natureza análoga, nos termos do artigo 17.º da CRP. É evidente que o legislador
optou por não introduzir qualquer restrição em termos de quais os direitos
abrangidos. E neste sentido, entende o professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[6] que a
intimação “trata-se de uma forma de processo de âmbito claramente mais
alargado, pois pode ser utilizada em defesa de todo o tipo de direitos,
liberdades e garantias” que não apenas as pessoais. De notar ainda, que a
jurisprudência tem interpretado de forma ampla o conceito de direito, liberdade
e garantia para efeitos do artigo 109.º, abrangendo não apenas direitos
fundamentais clássicos, mas também concretizações legislativas de direitos
sociais fundamentais, como o ensino superior, a saúde e a segurança social.[7]
Para além da existência de um
direito, liberdade e garantia concretizável, é ainda necessário a verificação
de mais dois importantes pressupostos: a indispensabilidade e a
subsidiariedade.
No que diz respeito à indispensabilidade esta afigura-se como um requisito positivo, cabendo ao requerente demonstrar ao tribunal que apenas a procedência do pedido de intimação permitirá o pleno exercício do direito em questão, não podendo apenas alegar uma dificuldade de exercer o direito.
É ainda importante destacar que a concessão da intimação exige uma ponderação equilibrada entre interesses públicos e privados, como alude o n.º 3 do artigo 110.º do CPTA. Ou seja, os pedidos de intimação não podem ser utilizados como forma de forçar a Administração a agir em desrespeito pelo interesse geral, privilegiando interesses particulares em detrimento da coletividade. Antes, devem reforçar a proteção jurídica dos cidadãos no contexto de legalidade orientada pelo interesse público (artigo 266.º, n.º 1 da CRP).[8]
Assim sendo, o pressuposto da
indispensabilidade impõe uma obrigação de ponderação, traduzindo-se, explicitamente, na necessidade de assegurar o exercício do direito
em tempo útil e, implicitamente, em evitar sacrifícios desproporcionais de valores
de interesse público ou de direitos de igual natureza pertencentes a outros
cidadãos.[9]
Quanto à subsidiariedade, esta
configura-se como um requisito negativo, definindo que a utilização da
intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias depende da
impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de qualquer
providência cautelar (nos termos do artigo 131.º do CPTA). Neste sentido, a
professora CARLA AMADO GOMES[10]
sublinha que, tal como ocorre no processo civil, onde prevalece o princípio da
adequação estrutural entre o interesse a proteger e a via processual escolhida,
o legislador administrativo também promoveu essa correspondência, considerando para tal os princípios da tutela jurisdicional efetiva e da proporcionalidade. Por isso,
entende-se que a intimação só será admissível quando o direito ameaçado não
puder ser tutelado de forma mais eficaz e adequada por outra providência
específica.
Sobre esta fronteira entre a intimação
e a tutela cautelar, tanto a doutrina como a jurisprudência têm entendido que
se a questão em causa for a necessidade de prevenir danos decorrentes do
decurso do tempo até à decisão do processo principal, estar-se-ia claramente no
âmbito da tutela cautelar. Contudo, se o que se exige é uma decisão célere
sobre o mérito da causa, i.e. obter uma regulação definitiva, então a
providência cautelar revela-se insuficiente para responder à urgência da
situação.
4.
A questão da urgência
Os autores, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e
CARLOS CADILHA[11], anotam que “a utilização da intimação não está sujeita a prazo de caducidade
(cfr. acórdão do TCA Sul de 2 de julho de 2009, Processo n.º 5139/09)”,
entendendo assim que a intimação só se justifica “se esse for o único meio que
em tempo útil permita evitar a lesão do direito, pelo que está necessariamente
associada a uma situação de urgência”. No entanto, apesar de ser suficiente a
“invocação da necessidade de assegurar o pleno e útil exercício do direito,
liberdade e garantia em causa (...) não faz (...) sentido que o processo de
intimação possa ser utilizado quando esteja em causa uma violação continuada ou
já concretizada de um direito fundamental, ou quando tenham entretanto
transcorrido os prazos de que o interessado dispunha para reagir pela via processual
normal (designadamente, através do pedido de impugnação de ato administrativo
ou de condenação à prática de ato devido), ou quando o tribunal se depare com
uma situação de inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide, ou ainda
quando a situação jurídica violada possa ser reconstituída por meios
processuais normais e, designadamente, pelo processo de execução de julgado.”
No seguimento deste entendimento, a professora JOANA DE SOUSA LOUREIRO[12] aponta que o recurso à intimação só
se justifica em situações que realmente exijam uma decisão urgente de mérito
para proteger um direito, liberdade ou garantia. Caso contrário, a demora no
acionamento deste mecanismo pode resultar no indeferimento liminar da ação, não
devido a qualquer prazo de caducidade, mas porque a falta de urgência
evidenciaria que seria possível ou suficiente recorrer a uma providência
cautelar no âmbito de uma ação administrativa.
Em sentido contrário, o autor RUI DE MESQUITA GUIMARÃES[13], defende que, mesmo havendo atraso no recurso aos tribunais por parte do administrado, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias permanece como o meio processual adequado, desde que, primeiramente, este tenha sido o instrumento apropriado para a tutela do direito em causa (ou seja, a urgência que justifica o recurso à intimação não foi criada pelo decurso do tempo) e continuem verificáveis, em termos materiais, os pressupostos de facto que legitimam uma decisão célere sobre o mérito.
A propósito desta questão, o recente
Acórdão do STA de 6 de Junho de
2024, processo n.º 0741/23.4BELSB, veio esclarecer se o meio processual
adequado para reagir à situação do Recorrente seria o processo principal
urgente, previsto e regulado nos artigos 109.º a 111.º do CPTA, ou se tal meio
seria inaplicável em casos como o em juízo, dado existir a possibilidade de garantir
a tutela pretendida por meio da instauração de uma ação administrativa,
acompanhada de uma providência cautelar.
No caso em análise, discutia-se a
adequação do meio de intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias, a fim de reagir à conduta omissiva da Administração Pública em
relação a um pedido de concessão de autorização de residência.
O Tribunal Administrativo de Círculo
de Lisboa indeferiu liminarmente o pedido de intimação, por entender que a
intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias têm natureza
urgente e excecional, pelo que não considerou verificados os requisitos
necessários, designadamente de indispensabilidade e subsidiariedade face à
providência cautelar, decisão que foi depois confirmada pelo Tribunal Central
Administrativo do Sul, em sede de recurso.
Ambos os Tribunais, de primeira
instância e recurso, consideraram que o Requerente deveria, antes sim, ter
intentado providência cautelar e respetiva ação principal, em tempo útil, o
que não se verificou, afirmando que, “a intimação para proteção de direitos,
liberdades e garantias não se destina, nem visa, suprir a inércia do
interessado quando este tenha deixado de reagir, quando podia, de forma
atempada contra um ato negativo da Administração ou mesmo contra o
incumprimento do dever de decidir, a que acresce que, o interessado nestes
casos, tem sempre a possibilidade de renovar a sua pretensão, a todo o tempo,
sem que lhe seja coartado qualquer direito”[14].
O STA pronunciou-se no sentido de
que é demasiado redutor presumir que o recurso ao meio processual de intimação
para proteção de direitos, liberdades e garantias, por parte de um cidadão
estrangeiro, muito tempo após o decurso do prazo legal para a Administração
decidir sobre o pedido de autorização de residência, implica necessariamente
que a situação já não possa ser considerada urgente. Esta presunção, baseada na
ideia de que, se houvesse urgência, o interessado teria reagido judicialmente
de imediato, não é suficiente para afastar a urgência da situação.
Reconheceu também que, em situações
como a presente, o caráter urgente na obtenção de uma autorização de residência
é evidente e atual, não possuindo uma natureza meramente cautelar, uma vez que,
sem a devida autorização de residência, o cidadão estrangeiro encontra-se numa
situação de extrema fragilidade e vulnerabilidade, decorrente do fato de estar
indocumentado. Desta forma, a urgência apresentada pelo Recorrente é uma
verdadeira urgência na obtenção de uma decisão principal de mérito.
Esta tomada de posição do STA com o propósito de assegurar a uniformidade da jurisprudência nesta matéria, é muito significativa. Neste sentido, tal como aponta o professor ANTÓNIO DUARTE DE ALMEIDA[15], é evidente que o STA adotou uma abordagem substantiva em relação à função da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, priorizando a concretização efetiva desses direitos em detrimento de uma análise estritamente formalista. Tal abordagem revela um elemento intencional por parte do tribunal, decorrente da identificação de lacunas na articulação entre os diferentes instrumentos processuais previstos no CPTA: a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, a ação de condenação e a tutela cautelar.
5.
Considerações finais
O regime da intimação para proteção
de direitos, liberdades e garantias reflete uma evolução significativa no
sistema jurídico-administrativo português, reforçando o papel dos tribunais na
tutela jurisdicional efetiva dos cidadãos. Embora configurado como um
instrumento subsidiário, o mecanismo destaca-se pela sua capacidade de
assegurar, de forma célere, a proteção de direitos fundamentais em situações de
urgência.
O aprofundamento doutrinário e jurisprudencial em torno dos pressupostos de indispensabilidade e subsidiariedade, bem como da própria urgência do procedimento, evidencia a complexidade na aplicação prática deste meio processual.
Ao optar pelo entendimento exposto
supra, o STA parece ter procurado superar as limitações que a falta de
integração sistêmica desses meios processuais pode impor à proteção eficaz dos
direitos fundamentais. Essa perspetiva não apenas reforça a importância de
assegurar uma resposta célere e adequada às situações de vulnerabilidade, mas
também reflete uma interpretação que visa alinhar os instrumentos processuais
às finalidades materiais subjacentes à sua existência, promovendo um sistema de
justiça administrativa mais coeso e orientado para a proteção efetiva dos
direitos.
Bibliografia
ALMEIDA, António Duarte de,
“Pressupostos de aplicação da intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias – Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 6 de junho de 2024
(Processo nº 0741/23.4BELSB)”, CEJURE, 2024, disponível em https://blogcejure.pt/2024/10/03/pressupostos-de-aplicacao-da-intimacao-para-protecao-de-direitos-liberdades-e-garantias-acordao-do-supremo-tribunal-administrativo-de-6-de-junho-de-2024-processo-no-0741-23-4belsb/
ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de
Processo Administrativo”, 5ª edição, Almedina, Coimbra, 2021.
ALMEIDA, Mário Aroso de; e CADILHA,
Carlos Alberto Fernandes, “Comentário ao Código de Processo nos tribunais
administrativos”, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2017.
GOMES, Carla Amado, “Pretexto,
contexto e texto da intimação para protecção de direitos, liberdades e
garantias”, Estudos em Homenagem ao
Professor Doutor Inocêncio Galvão Telles, vol. V, Coimbra, 2003, pp.
542-577, disponível em https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/291-135.pdf
GUIMARÃES, Rui Mesquita, “Intimação
para proteção de direitos, liberdades e garantias - o impacto do decurso do
tempo”, CJA n.º 135, 2019, pp. 3-8, disponível em https://www.telles.pt/xms/files/Artigo_CJA_-_135_-_RMG.pdf
LOUREIRO, Joana de Sousa, “Processo
de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias: breves notas a
propósito da nova reforma do contencioso administrativo”, Comentário à revisão do ETAF e do CPTA, coord. Carla Amado Gomes, et.
al., AAFDL Editora, Lisboa, 2016, pp. 529-554.
[1] Carla Amado
Gomes, “Pretexto, contexto e texto da intimação para protecção de direitos,
liberdades e garantias”, Estudos em
Homenagem ao Professor Doutor Inocêncio Galvão Telles, vol. V, Coimbra,
2003, p. 11, disponível em https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/291-135.pdf
[2] Ibidem
[5] Mário Aroso de Almeida; e Carlos
Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos tribunais
administrativos”, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2017, pp. 882-883.
[6] Mário Aroso
de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 5ª edição, Almedina, Coimbra,
2021, p. 147.
[10] Ibidem, p.
19
[11] Mário Aroso
de Almeida; e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Op. Cit. pp. 885-886
[12] Joana de
Sousa Loureiro, “Processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias: breves notas a propósito da nova reforma do contencioso
administrativo”, Comentário à revisão do
ETAF e do CPTA, coord. Carla Amado Gomes, et. al., AAFDL Editora, Lisboa,
2016, p.553.
[13] Rui Mesquita
Guimarães, “Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias - o
impacto do decurso do tempo”, CJA n.º
135, 2019, pp. 5-6, disponível em https://www.telles.pt/xms/files/Artigo_CJA_-_135_-_RMG.pdf
[14] Ac. do STA de 06/06/2024, proc. 0741/23.4BELSB, disponível
em http://www.dgsi.pt.
[15] António Duarte de Almeida, “Pressupostos de aplicação da
intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias – Acórdão do
Supremo Tribunal Administrativo, de 6 de junho de 2024 (Processo nº
0741/23.4BELSB)”, CEJURE, 2024, disponível em https://blogcejure.pt/2024/10/03/pressupostos-de-aplicacao-da-intimacao-para-protecao-de-direitos-liberdades-e-garantias-acordao-do-supremo-tribunal-administrativo-de-6-de-junho-de-2024-processo-no-0741-23-4belsb/
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