A ação popular no contencioso administrativo
A ação popular no contencioso administrativo
Introdução
Neste texto, procurarei explorar o conceito de ação popular, explicando como ela se insere no processo administrativo português. Começarei por fazer uma breve introdução sobre a sua definição e o contexto em que se aplica, seguida de uma análise das suas modalidades. Também apresentarei um exemplo prático de como essa ação poderia ser usada de maneira significativa e, por fim, farei algumas considerações sobre as implicações desta modalidade processual.
A legitimidade popular
No processo administrativo, a lei define um conceito-regra de legitimidade ativa direta, considerando o autor como parte legítima quando alegue ser parte na relação jurídica (material) controvertida, isto é, em função da titularidade de um direito ou interesse legalmente protegido, nos termos preconizados pelo artigo 9º, nº 1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA).
Todavia, o artigo 9º, nº 2 do CPTA vem reconhecer a qualquer pessoa singular, ao Ministério Público, às autarquias locais e às associações e fundações defensoras dos interesses em causa legitimidade para propor e intervir em processos “destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos , como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais”. Estamos perante o designado direito de ação popular.
A ação popular é uma forma de exercício da legitimidade ativa dos cidadãos, permitindo que qualquer pessoa, individualmente ou por meio de associações, ingresse em juízo para defender interesses coletivos ou difusos, sem necessidade de demonstrar um interesse pessoal ou direto na matéria.
Para além da sua consagração na Constituição da República Portuguesa enquanto um direito fundamental (art. 52º da CRP), e da sua previsão no já referido artigo 9º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), ela vem também prevista na Lei nº 83/95, de 31 de agosto, conhecida como Lei da Ação Popular (LAP). A LAP confere legitimidade ativa a qualquer cidadão que esteja no pleno exercício de seus direitos civis e políticos, bem como a associações e fundações que defendem esses direitos coletivos (artigos 2º e 3º da LAP). Vale ressalvar que, embora a ação popular não seja, por si só, uma forma de processo, ela exige um regime processual específico que se sobrepõe às regras gerais, conforme disposto nos artigos 13º e seguintes da LAP.
A remissão feita pelo art. 9º, nº 2 do CPTA (“nos termos previstos na lei”) para a LAP tem um duplo alcance:
i) No âmbito da legitimidade, tem o alcance de complementar e densificar a previsão do art. 9º, nº 2 ao referir que: a legitimidade ativa só pertence aos “cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos”; às autarquias locais, “em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição”. Neste sentido, perfilhado do entendimento do professor Aroso de Almeida “daqui resulta que não se exige a existência de qualquer tipo de elemento de conexão, ou de qualquer situação de apropriação individual do interesse lesado, como critério relevante para assegurar o exercício do direito de ação popular, por qualquer cidadão, no âmbito do contencioso administrativo”.
ii)No que concerne às associações e fundações, a sua legitimidade ativa está circunscrita aos bens ou interesses que integram o âmbito das suas atribuições estatutárias e da sua incidência geográfica (art. 3º, al. b) da Lei nº 83/95 e art. 7º, nº 3 da Lei nº 35/98). O mesmo se aplica às autarquias locais no que diz respeito à sua incidência geográfica.
De seguida, embora a ação popular não seja uma forma de processo, a Lei nº 83/95 pressupõe algumas adaptações ao modelo de tramitação relativamente aos processos intentados no exercício do direito da ação popular aplicando-se as regras especiais estabelecidas nos artigos 13º e seguintes.
Objetivamente, a ação popular não visa a proteção de interesses individuais, mas a defesa de interesses que transcendem os interesses pessoais e envolvem a coletividade como um todo. Trata-se de uma ferramenta jurídica voltada para a preservação de bens jurídicos coletivos ou difusos, que não pertencem a uma pessoa específica, mas são importantes para todos. A Constituição da República Portuguesa, por exemplo, menciona explicitamente interesses difusos como o direito à saúde pública, à proteção do ambiente e a preservação do património cultural.
Interesses Difusos
Neste âmbito, cabe-nos ainda fazer uma distinção importante: a distinção entre interesses difusos, em sentido próprio, e interesses individuais homogéneos.
A tutela de interesses difusos em sentido estrito refere-se a situações em que a lesão ou ameaça de lesão recai sobre um bem que é de interesse coletivo, pertencente a toda a comunidade, e não a um indivíduo em particular. Nesses casos, não há um titular específico que tenha seus direitos violados de maneira individual, pois o direito afetado diz respeito a um bem coletivo.
Segundo o professor Oliveira Ascensão, o interesse difuso pertence “a todas as pessoas integrantes de uma comunidade, pelo simples facto de o serem. Esse interesse não é fracionável nem apropriável individualmente. Também não é transmissível nem renunciável. Adquire-se pela pertença à comunidade e perde-se quando essa pertença cessa” (A ação popular e a proteção do investidor, pág. 65)
Por outro lado, os interesses individuais homogéneos referem-se à proteção de direitos ou interesses individuais de uma pluralidade de pessoas afetadas de forma semelhante ou comum por um mesmo ato ou facto. O conceito de "homogeneidade" aqui é crucial: os interesses dessas pessoas são individuais, mas a lesão que ocorre é idêntica ou muito próxima para todos os envolvidos.
Os interesses individuais homogéneos também integram a tutela da ação popular, como podemos perceber da redação do artigo 52º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa (“o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização”). Como refere o professor Jorge Miranda, esta expressão “abarca tanto o direito de indemnização da comunidade globalmente considerada - indemnização uti universi – como o direito de cada indivíduo lesado a ser indemnizado - indemnização uti singuli” (Rui Medeiros e Jorge Miranda, Constituição Portuguesa Anotada, volume I, 2ªed., UCP Editoria, 2017, págs. 752 e ss.).
A doutrina faz ainda uma segunda distinção entre “interesses difusos” e “interesses coletivos”. O próprio artigo 60º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP) faz referência a esta distinção ao conferir legitimidade processual às associações de consumidores e às cooperativas de consumo para defesa de “interesses coletivos ou difusos”. Questiona-se, portanto, se a ação popular pode ter por objeto a defesa de interesses coletivos.
O artigo 31º, nº 1 do Código dos Valores Mobiliários estipula que “gozam de direito de ação popular para a proteção de interesses individuais homogéneos ou coletivos dos investidores não qualificados em instrumentos não financeiros: a) os investidores não qualificados; b) as associações de defesa dos investidores que reúnam determinados requisitos; c) as fundações que tenham por fim a proteção dos investidores em instrumentos financeiros”.
O interesse coletivo tende a ser mais restrito do que o interesse difuso na medida em que se refere apenas a uma determinada comunidade. Todavia, parte da doutrina considera que este não difere qualitativamente do interesse difuso. Como refere o professor Sérvulo Correia, “denominam-se interesses coletivos, os interesses categoriais ou interesses de classe, isto é, um conjunto de interesses individuais dos membros de uma categoria enquanto tais. Mas um elemento que se afigura indispensável para a sua mais precisa caracterização (em particular em face dos interesses individuais homogéneos) é o facto de os interesses coletivos serem protegidos por uma associação ou categoria ou classe, um ´ente esponenziale` sem cuja intervenção tais interesses não podem ser defendidos na sua dimensão grupal. Os interesses coletivos não são, porém, apropriados pela pessoa coletiva. A conexão desta com tais situações subjetivas não é de titularidade, mas funcional: ela encontra-se submetida ao escopo institucional da respetiva defesa” (cfr. Direito do Contencioso Administrativo, I, pág. 652).
A Ação Popular e a sua importância na defesa do ambiente
As transformações profundas ocorridas ao longo do século XX, especialmente na segunda metade, associadas à intensificação da produção industrial e à consequente massificação do consumo, geraram preocupações crescentes sobre os impactos ambientais, a qualidade de vida e os padrões de consumo. Esse cenário deu origem a uma nova consciência social em relação à proteção ambiental e à sustentabilidade.
O desenvolvimento de novos mecanismos jurídicos, como o direito de ação popular, surge como uma resposta necessária para a defesa de interesses difusos, que envolvem bens coletivos como o meio ambiente, a saúde pública e a qualidade de vida. Estes interesses não podem ser facilmente atribuídos a indivíduos específicos, dado que afetam de forma ampla e indeterminada toda a sociedade.
Este panorama exige a adaptação do modelo jurídico tradicional, muitas vezes incapaz de lidar de forma eficaz com tais questões. Os interesses difusos, pela sua natureza, exigem uma abordagem processual diferenciada, que considere a complexidade e a abrangência dos danos causados. Nesse contexto, o Ministério Público assume um papel fundamental, não só pela sua legitimidade ativa, mas também pela sua função de representar o Estado e outros atores na defesa desses interesses coletivos. A evolução normativa e processual visou, assim, oferecer uma resposta mais eficaz a estas problemáticas, refletindo a necessidade de proteger bens comuns que são essenciais para o bem-estar da sociedade como um todo.
Assim, as novas abordagens processuais e a intervenção do Ministério Público são instrumentos essenciais para garantir a defesa de interesses difusos e coletivos, adaptando o direito a uma realidade cada vez mais complexa, em que os danos sociais e ambientais exigem respostas jurídicas que ultrapassam os modelos tradicionais de proteção individual.
Modalidades da Ação Popular
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) estabelece duas modalidades principais para a ação popular, as quais, embora diferentes, permitem que qualquer cidadão, individualmente ou em grupo, ou qualquer associação, possa recorrer aos tribunais para defender interesses coletivos, sem necessidade de estar diretamente envolvido na situação em disputa.
A primeira modalidade de ação popular, prevista no artigo 9º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é aquela que pode ser proposta por qualquer cidadão ou grupo de cidadãos, ou até mesmo por associações, visando a defesa de bens e valores constitucionalmente protegidos. Esses bens incluem, por exemplo, o ambiente, a saúde pública, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais. A própria Constituição da República Portuguesa garante a defesa desses valores como parte do direito à participação política, conforme o artigo 52º, nº 3.
A segunda modalidade, conhecida como ação popular local ou autárquica, refere-se à impugnação de atos administrativos praticados por autarquias locais. Nesse caso, qualquer cidadão que esteja recenseado na área da autarquia tem o direito de propor uma ação popular, com o objetivo de impugnar atos administrativos dessa autarquia. Essa modalidade amplia a legitimidade ativa, pois, enquanto na primeira modalidade a defesa de valores coletivos é abrangente, na ação popular local a legitimidade se restringe à área de circunscrição da autarquia em questão (artigo 55º, nº 2 do CPTA).
O objeto da ação popular pode ser variado, sendo que a Constituição da República Portuguesa prevê algumas formas específicas, como a ação popular preventiva, que procura evitar a prática de infrações contra bens coletivos; a ação popular destrutiva ou anulatória, cuja finalidade é a cessação de infrações que já ocorreram; a ação popular repressiva, que visa a perseguição judicial de infrações e seus responsáveis; a ação popular indemnizatória, destinada a reparar danos causados pela violação de direitos difusos; e, finalmente, a ação popular supletiva ou substitutiva, que visa proteger bens públicos quando há omissão ou negligência da administração.
Exemplo de Aplicação da Ação Popular
Para entender melhor como a ação popular funciona na prática, consideremos o exemplo de um projeto que autoriza o abate de cerca de 1.800 sobreiros para a construção de um parque eólico em Sines. Nesse caso, seria possível que um grupo de cidadãos, ou até mesmo uma associação ou fundação, recorresse à ação popular para impedir o abate das árvores, com base no artigo 9º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em conjunto com a Lei da Ação Popular (LAP), visando proteger o meio ambiente.
O interesse em questão, no caso, é a preservação ambiental, que é um interesse difuso protegido pela Constituição da República Portuguesa, especificamente no artigo 52º, nº 3, alínea a. Assim, qualquer cidadão ou entidade com interesse na proteção do meio ambiente poderia ajuizar uma ação popular para impedir o abate das árvores, uma vez que este é um bem jurídico constitucionalmente protegido. Importante notar que, se a ação fosse proposta por uma associação ou fundação, ela deveria cumprir os princípios de especialidade e territorialidade, ou seja, a entidade precisaria atuar especificamente na área onde o impacto ambiental está a ocorrer — neste caso, em Sines.
Apesar de o projeto de construção do parque eólico também apresentar um caráter positivo, com benefícios na área das energias renováveis, há especialistas que alertam que o impacto ambiental do abate das árvores pode ser mais grave do que os benefícios trazidos pelo parque. A ação popular, portanto, surge como um instrumento relevante para permitir que a sociedade se manifeste e procure proteger um bem coletivo, como o meio ambiente, frente a decisões administrativas que possam acarretar danos.
Conclusão
Em síntese, a ação popular representa uma importante ferramenta de participação no processo administrativo, permitindo a defesa da legalidade e a proteção de interesses coletivos e difusos. Através dessa modalidade, qualquer cidadão ou entidade tem a possibilidade de intervir em nome da coletividade, defendendo valores como o meio ambiente e a saúde pública, que são de interesse comum a todos. Embora não seja amplamente utilizada em Portugal, a ação popular é um instrumento valioso para assegurar que os direitos fundamentais da comunidade sejam respeitados, e para proporcionar uma maior fiscalização sobre a atuação da administração pública.
Quando bem aplicada, a ação popular tem o potencial de gerar resultados positivos, pois garante que interesses amplos, que afetam a todos, sejam protegidos, mesmo que o autor da ação não tenha um interesse direto na questão. Esse mecanismo fortalece a democracia, permitindo que os cidadãos participem ativamente no controle e fiscalização das políticas públicas.
Fontes
M. Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 7.ªed., Coimbra, Almedina, 2022
M. Aroso de Almeida - Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português, 2013
Paulo Otero, A Acção Popular: Configuração e Valor no Actual Direito Português, Separata da Revista da Ordem dos Advogados Ano 59, III – Lisboa, dezembro 1999
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, reimpressão, Coimbra, Almedina, 2013
Rui Medeiros e Jorge Miranda, Constituição Portuguesa Anotada, volume I, 2ªed., UCP Editoria, 2017
Legislação:
Código de Processo nos Tribunais Administrativos
Constituição da República Portuguesa
Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, Direito de Participação Procedimental e de Ação Popular; (Lei da Ação Popular)
Tomás dos Reis e Pires Antunes, nº 66097
22 de novembro de 2024
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